泽国镇参与式预算改革：基层社会治理的创新实践

第一节　泽国镇的参与式预算改革⁽¹⁾

在浙江温岭这个常住人口达116万的中国东部小城里，类似的政府预算听证会遍及各乡镇。当地政府多年来一直坚持这样的民主实践:引入民主恳谈方式，让普通百姓参与公共事务的管理，参与政府年度财政预算的讨论、修改和监督。温岭市泽国镇是最早尝试参与式预算的乡镇之一。

一、泽国镇参与式预算的形成

2005年年初，泽国镇党委政府提出了涵盖全镇的4大类共30个需要建设的项目，涉及道路、桥梁、旧城改造、环卫设施、绿化园林、规划设计等多个方面，并请由12位专业人员组成的专家组对这30个项目的可行性方案进行了研究，同时提出了每个项目的资金预算，30个项目共需资金13 692万元。而镇政府2005年度预计可用城镇基本建设投资的资金只有4 000万元，僧多粥少，这就产生了安排的优先次序问题，镇政府必须对这30个事关民生的建设项目的安排作出选择。毋庸置疑，这4 000万元资金应该安排在最能体现公共利益的项目上。那么怎样才算最能体现公共利益？按照温岭市已实行多年的民主恳谈的做法，镇党委政府此时应该组织各方面代表召开民主恳谈会，实行决策听证，在广泛听取和吸收各方人士的意见之后，再进行集体讨论决定。但要使民主恳谈成为一种规范的程序化的决策形式并对决策产生实质性的影响，仍需要解决一系列技术性的问题。为此，泽国镇党委政府领导在有关专家的指导下，进行了富有开拓性的大胆尝试。

二、泽国镇参与式预算的主要做法

1.随机抽样

按照1 000人口以上每村（居）4人、1 000人口以下每村（居）2人的原则，确定了代表比例分配。通过采用乒乓球摇号的随机抽样方式，泽国镇从全镇12万人口中抽选了275名代表，随后再随机抽样将代表分成了16个小组开展讨论。随机抽样体现了公民参与的平等性与广泛性。

2.信息的公开与透明

大会前10天，向这些随机抽选的民意代表送发了30个项目的说明材料和由专家组提供的中立、公正的项目介绍，使各个代表有较充裕的时间理解和把握材料的内容，同时各个代表被告知最终的决策会根据民意代表投票的优先次序自上而下确定。在此基础上，代表们就这30个项目按重要程度填写了第一份调查问卷。

3.中立主持人制度

小组讨论由经过培训的主持人主持，主持人要求做到不得将自己的观点掺入讨论之中，务必保证每个代表享有充分平等的发言机会和权利。以前的民主恳谈、座谈会往往是由地方官员来主持，尽管可以征求到某些意见，但并不一定是真实的意见，通过主持人制度可以克服这一缺点。

4.独立专家作用

以往的民主恳谈会专家一般以会议对象的身份参加讨论，并直接对预选方案提出建议、意见和看法。而本次专家只在会前对预选方案作可行性研究分析，在会上只以非利益相关者的身份站在公正中立的立场上解答分析相关问题，以保证专家的独立性，充分发挥了专家的独特作用。

5.公众意志的表达

2005年4月9日，泽国镇重大公共事务决策公民参与会正式举行。经随机抽样产生的275名民意代表中的259名参加了协商会议。当天上午，又以随机抽样方式将代表分成16个小组展开讨论，小组讨论由经过培训的中立主持人主持。小组讨论结束后，由每个小组选派代表带着本小组讨论时最关注的问题和最集中的意见参加大会发言。当天下午，再分小组进行讨论，然后再派出代表带着本小组讨论的新建议和新问题参与第二次大会讨论。

在两次大会中，12位专家分别回答了各小组提出的问题，政府全体成员列席会议旁听。在参与会结束时，民意代表又填写了与第一次调查问卷相同的问卷。会后，将两次调查问卷的数据输入计算机进行处理，得到了每个项目的得分情况和30个项目从最重要到不重要的优先排列顺序（见表4—1）。

表4—1泽国镇2005年公共基建预选项目民意调查问卷结果(www.xing528.com)

续前表

资料来源:中共温岭市泽国镇委员会、温岭市泽国镇人民政府编:《民主恳谈:参与式公共财政预算安排决策机制——泽国镇公众参与2005年城镇建设预算安排决策过程资料汇编》（内部资料），2005年4月。

会前与会后两次调查问卷的统计数据显示（如表4—1所示），与会者会后的偏好较之会前有了明显的变化。其中，民意代表对30、25、1、29、28、21、3、7、10、2、4、19、6、8、20号项目的偏好在第二次调查中有了显著的改变，偏好显著改变的项目数占总项目数的50%。两次民意调查问卷的结果反映出，民意代表的偏好随着交流的深入而出现较大的转换，这也充分说明了民主协商具有相互启发引导的功能。

通过公民参与，泽国镇党委政府有关领导深深体会到:平时在决策层听到的“民声”并非真实广泛的“民声”。平时听到群众反映较强烈的是老街区拆建、商城路一期、西城路一期、泽国大道二期和三期这5个项目，而经民意选择，结果是这5个项目均列在12位之后，而且仅这5个项目需要的资金就超过5 000万元（见表4—1）。这说明当地决策层容易听到的意见和建议并非都有广泛的民意代表性和可行性，极有可能是与决策层较接近的部分阶层或区域人士的意见。因而有时候，加大嗓门发出的巨大声音，可能仅仅代表着少数人的意见；同样，由于声音太弱而未被听到的，可能真正代表着大多数人的利益。一言以蔽之，公共管理者如果不通过民主协商，是无法真正知道并理解公民的真实偏好的。⁽²⁾

6.机会均等

不仅民意代表的产生、分组随机抽样，而且大会交流的发言也用抽签的方式选取发言议题，机会均等，克服了以往民主恳谈会上发言的无序性、随意性和表达的不充分性。

7.提交镇人大表决通过

协商讨论结束后，泽国镇政府组成人员召开办公会议，根据民意代表提出的建议和两次调查问卷的预选结果，按第二次调查问卷中依得分优先顺序自上至下的排序，将总投资约3 640万元的12个项目拟定为2005年城建基本项目，将其后总投资为5 468万元的另外10个项目作为备选项目，根据财力情况，再按优先顺序选择建设。

在2005年4月30日泽国镇第十四届人民代表大会第五次会议上，镇政府就上述内容向大会作了《关于泽国镇2005年度城镇基础设施建设项目的报告》，提请大会审查讨论。84位镇人民代表投票支持，7位反对，1位弃权，最后大会通过了此项决议。

8.2006年的改进

2006年，在泽国镇的年度公共基本建设项目安排中，涉及7大类38个项目，预计共需资金9 869万元，能用于基本建设的资金5 000万元。同样用乒乓球摇号随机抽选民意代表，3月20日，实到的207名民意代表，按从最重要到最不重要的优先次序进行选择，将总投资达5 003.54万元的21个项目拟定为2006年的基本建设投资项目，在提交镇第十四届人民代表大会第六次会议审议表决时，获得了人大代表的一致认同。与2005年相比，2006年作了以下的改进:

（1）民意代表的产生，按全镇人口总数的2‰比例，从12万人口中随机抽选出237名代表。

（2）从规模企业中随机抽选出12名外来员工代表。

（3）由镇人大主席团推荐产生5名人大监督员。

（4）安排了5%～10%的预备资金，作为预选项目之外民意代表共同关注项目的资金使用。

（5）将民意代表16个小组分为理性组和常规组两部分。1～8组为理性组，主持人和代表一起讨论；9～16组为常规组，主持人不参与代表的讨论。