社会转型与社会管理体制重建：基层社会治理

第三节　社会转型与社会管理体制重建

计划经济体制下我国建立了以“单位管人”、“户籍管人”为重要特征的基层社会治理体制。这一管理体制发挥了强大的社会控制功能。但随着改革开放和市场经济体制的逐步建立，这一社会管理体制越来越不能适应新形势下社会管理的要求了。

一、“单位管人”体制的消解

在计划经济年代，所有组织（包括企业和各类社会组织）都被改造成为行政化的单位组织，占人口大多数的农民由行政化的生产大队进行管理，无业人员由当地行政化的居民委员会承担社会管理的责任。我国改革开放和市场经济发展带来的一个直接结果，是大量体制外非单位组织的崛起及随之而来的“单位管人”体制的消解。

1.单位体制的内在缺陷

单位体制的弱化首先要从单位体制的内在缺陷中寻找原因。与计划经济体制下国家的全能性相对应，单位同样具有全能性的特点。国家依赖单位的全能性实现社会的有效调控，单位依赖其全能性实现单位对资源的垄断权力，个人依赖单位的全能性获取便捷的永久性、齐全性保障。但是，单位的全能性隐含着自身不能克服的体制缺陷，因而在其发展过程中必然要走向自我否定。

单位的全能性导致了国家对单位无限的资源输入。单位不是存在于市场竞争的压力体系中，而是存在于行政压力体系之中。既然单位是依附于国家之上，那么国家为单位无偿地承担各种义务也就是顺理成章的事情。单位作为横向闭合的细胞，依附在以主管部门为顶点的“伞状结构”中，通过其等级定位展现其性质和特色。因此，我们便会发现国家对单位的资源输入一旦完成，便只有依靠单位的全能性实现分配资源的代理功能。单位与国家之间在功能上的相互依赖关系便形成了。同时，任何单位都具有从国家那里获取资源补给的资格和权利，国家通过对单位的资源输入维持着单位的生存。在资源输入时，国家承担着无限的义务和责任。单位的低效率使国家的汲取能力逐渐下降，而国家承担的责任却越来越大，以至于国家不得不正视单位体制本身的缺陷了。

单位的全能性导致了单位内部动力机制的衰弱。单位的全能性是单位服从于国家与个人双重要求的产物。国家依赖单位的全能性实现资源的配置和对社会的有效调控，个人依靠单位的全能性实现生活和工作的各项永久性保障。从表面上来看，这是一个十分严谨的制度性结构，但问题是在这一制度性结构的背后潜伏着一种被忽视的惰性因素，那就是个人的主动性逐渐泯灭。平均主义的分配制度和国家全盘保护的格局导致了单位内部动力机制的衰弱。

单位的全能性导致了单位负担的持续膨胀和再生能力的不断萎缩。正如罗素所言:社会控制的目的就是把人的占有性冲动引导到创造性冲动上来，使人的创造性冲动自由地发挥，使人性在不损害社会的前提下充分地释放。一种理想的制度应以不断开发个人能力为基准，通过使个人的创造性冲动不断得以开发，确保社会的递进式发展。也就是说，必须在社会控制和社会动力之间营造一种良性的互动关系，既要保证整体秩序的稳定，又要使新的发展动力源源不断。任何一种制度的设计及其实施若没有对人的理解和估价是难以成功的。单位体制使个人社会化的渠道集中于在单位中的定位，而不是集中于能力的扩展和创造性的发挥。单位从国家那里获取永无休止的资源输入，使单位习惯于吃国家的“大锅饭”；个人一旦进入单位也就获得了一种永久性的保障资格，这又使个人习惯于吃单位的“大锅饭”。在单位全能性的前提下，其成员关注的最大问题是如何通过便捷、有效的渠道拥有优先占有和分享资源的权利与资格，而不是将其创造性的能力发展到最大限度。尤其是在单位内部资源处于严重短缺的态势下，对职位、住房、待遇、职称等资源的争夺便愈加激烈。劳动者对自己行为负责的精神逐渐丧失，其创造性冲动淹没在对资源的占有性冲动之中，等、靠、要思想随之滋生蔓延开来，单位内部的资源消耗逐渐压倒了其再生能力。同时，国家也因汲取能力的下降而不能在资源分配上满足单位不断膨胀的需求，导致单位负担的持续膨胀和再生产能力的逐渐丧失。社会发展的动力机制呈现出衰减的趋势。

不仅如此，单位还会由分配社会资源的代理者退化为侵占和垄断社会资源的特权者。单位对资源的侵占和垄断来自单位无所不有的功能。单位依赖其政治功能获得了与国家讨价还价的力量，否则在单位内部不能化解的矛盾势必会扩展到单位之外，进而影响到社会的稳定。国家与单位之间潜在的相互依赖关系证明在单位与国家的互动过程中存在着一种博弈机制，单位正是依靠这种博弈机制实现了外力难以动摇的资源垄断格局。单位虽然在其运作过程中听命于上级主管部门的指令性安排，但资源一经国家的输入之后，便被单位永久性占有。国有制的实现途径显然是通过单位所有制得以实现的。以主管部门为顶点的“伞状结构”在其现实性上又表现为条块结构，强大的行政保护领地又不可能使单位所拥有的资源进行市场化的流动，于是单位便成为事实意义上的资源占有者和垄断者，其不断扩张的功能又不断消耗着其拥有的资源。单位对资源的分割形态便由此而确立。⁽²⁶⁾

2.非公经济组织的异军突起

由于市场经济的逐步发育和发展，人们除了计划体制的资源来源之外，有了更多的其他来源。整个社会也开始逐渐非行政化，人们不再把行政级别当作自己成功的重要标志。企业家开始追求每年的销售额排行榜，明星开始追求民间的排行榜，学校开始重视各所高校的排行榜，学者开始重视自己的学术成就及其对社会的影响。随着中国经济、政治体制改革的不断深入，国家对个人的控制范围和力度呈削弱的趋势，个人逐步获得了越来越多的自由，所谓“自由活动空间”和“自由流动资源”开始出现并很快发展起来，体制外的各类非单位组织已经产生并获得了存在合法性和生长的历史机遇。毫无疑问，这意味着“中国城市社区中过去那种单位对国家和上级组织的依赖、个人对单位组织的依赖发生了动摇，国家已无法再像以前那样，借助于这种依赖性结构实现对社会的控制和统治了”⁽²⁷⁾。

中国改革开放以后，国有企业和非国有企业的比重及其在经济中的作用，已经发生了根本性的变化。乡镇企业、三资企业、个体、私营企业等各种形式的非国有企业呈不可遏止的发展态势。以乡镇企业为例，从全国各省、市、县地方政府纷纷设立“乡镇企业局”这一事实本身不难看出，乡镇企业已呈异军突起之势。东部沿海发达省、市的乡镇企业在数量和产值上超过了原来一统天下的国有企业。90年代初，浙江省有关乡镇企业的正式文献中，就通常用“三分天下有其二”来概括描述浙江乡镇企业的地位和发展态势。

允许多种所有制成分并存的改革政策，使乡镇企业、三资企业、个体、私营企业得到了前所未有的发展。国家权力开始从单位中“有限退出”，人们在单位之外找到了融入社会、谋求生存与发展的新资源。特别是在东部沿海市场化程度较高的城市，单位所具有的吸引力较之三资企业和民间企业，在待遇、薪水、发展机遇的提供等方面已经开始处于劣势。这一结果对中国一统天下的单位体制提出了强有力的挑战，体制外经济组织的发展呈现出异常活跃的态势。体制外组织在经济领域的迅速成长是“以经济建设为中心”的经济改革的必然要求，它在其发展过程中受到过来自多方面的各种怀疑、冷落、挑剔、压制，但历史的潮流不可阻挡，体制外经济组织在这些怀疑、挑剔和压制中日益壮大起来，在中国经济增长中起到了举足轻重的作用。中共十五大报告明确提出:“非公有制经济是我国社会主义市场经济的重要组成部分。对个体、私营等非公有制经济要继续鼓励、引导，使之健康发展。这对满足人们多样化的需要，增加就业，促进国民经济的发展有重要作用。”⁽²⁸⁾体制外经济组织在政治上的地位最终确立了。

3.政企分开与企业社会职能的分离

在体制内，国有企业的改革是经济领域变革单位体制的主战场。“我国的企业大都无法摆脱多元化职能的束缚，具有经济职能、职工生活职能和大量的社会职能，企业已成为一个职能和设施相对完备的，能满足企业内部成员各方面需要的社会实体——一个多种社会活动的综合性社会单位，使企业以一个扭曲的形态在社会分工体系中运行。”⁽²⁹⁾各种职能的合一是单位体制的基础，国有企业单位的职能分解因而成为冲击单位体制的主要内容。

在单位体制下，政企之间的合一使企业具有行政属性。企业承担了许多行政功能，政府则直接干预企业的生产和经营。邓小平同志在《党和国家领导制度的改革》一文中早就指出:“我们的各级领导机关，都管了很多不该管、管不好、管不了的事，这些事只要有一定的规章，放在下面，放在企业、事业、社会单位，让他们真正按民主集中制自行处理，本来可以很好办，但是统统拿到党政领导机关、拿到中央部门来，就很难办。谁也没有这样的神通，能够办这么繁重而生疏的事情。”⁽³⁰⁾

“政企分开”最初是以“禁止党政机关和党政干部经商、办企业”的形式出现的。1984年12月，中共中央、国务院发出的《关于严禁党政机关和党政干部经商、办企业的决定》，以及1986年2月4日发出的《关于进一步制止党政机关和党政干部经商、办企业的决定》等一系列文件，就是要从政策上克服行政单位通过设立租金开发资源的不规范现象。文件规定:党政机关，包括各级党委机关和国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关以及隶属这些机关编制序列的事业单位，一律不准经商、办企业。国有企业的改革和市场经济的发展，直接带动了企业与政府的职能分解，即所谓政企分开。1998年开始的政府机构改革，是试图解决政企分开、政事分开（把政府部门和企事业单位真正分开，深化干部人事制度改革）和政社分开（大政府行政管理职能和社会中介组织的服务职能分开）等问题的根本性措施。政企分开是企业将政治职能分离出去的关键一步。企业一旦脱离政府、摆脱其他多种社会职能的束缚，以政府主宰一切为其实质的单位体制的基础也就不再那样地坚如磐石了。

4.从单位保障到社会保障

社会保障单位化反映的是我国计划经济时期特有的一种再分配体制，一种不健全的社会保障体制。社会成员一旦进入该体制，就享受体制内的种种分配权益，如住房、医疗、养老保险等。这种再分配制度，是构成单位成员高度依附于单位并进一步依附于国家政权的物质基础。这种社会保障体制有如下两个重要特性:一是社会保障的严重不平等，二是社会保障覆盖范围的局部性。随着经济体制改革的深入，社会保障制度改革提到了议事日程。1984年，我国沿海发达地区一些城市就开始进行城镇企业保险制度试点。1995年3月，国务院发布《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，明确了实行社会统筹与个人账户相结合的养老制度。它还规定了个人账户与积累制基金联系，职工加入保险后，按工资总额的一定比例由单位和个人缴纳保险费，记入个人账户，作为长期储蓄积累增值的基金，所有权归属个人。职工到法定退休年龄，按个人账户积累总额以养老年金交付给个人。该制度的出台，导致了地方统筹与行业统筹并存、企业养老与机关事业单位养老改革并进的局面。近20年来，我国不断致力于建立与我国市场经济发展相适应的社会保障体系建设，并已经取得了重大突破，大多数体制外人口的各类社会保障不再由单位提供，而是由已经基本建立起来的社会保障体系来承担，这就大大消除了个人对所在工作单位的依附性。

个人住房保障是单位保障的最重要内容。直至20世纪90年代末，大多数城镇职工仍然主要依靠单位分房。单位住房分配制度加强了人们对单位的依赖。单位福利性住房分配制度始终是维系着个人对单位的依附关系的最重要纽带。单位住房分配制度往往是制约中国公民行动自由的重要障碍，公民往往因住房的束缚被迫依附于原有单位。因此，改革单位住房分配制度，实行住房分配货币化，成了消解单位体制的核心内容之一。住房改革（将单位租给职工的住房低价出售给职工）、住房分配货币化及商品房的发展，逐步使单位职工摆脱了个人居住对单位住房的依赖，单位体制的重要基础彻底动摇了。

5.政事分开与事业单位社会化

改革开放以来，事业单位进行了各种形式的改革。事业单位改革的直接动因是国家的财政压力。在历次事业单位改革中，全额拨款的事业单位占事业单位总数的比重呈现出下降的趋势，而差额拨款和自收自支的事业单位呈逐年增长的趋势。有很多事业单位甚至已经改制为企业。减少全额拨款的事业单位的数量，增加差额拨款和自收自支的事业单位的数量，其结果必然是削弱了事业单位对政府的依附性，强化了事业单位自主、独立的动机。

另外，在事业单位的改革中，教育、医疗、社会福利事业等不少领域逐步开始允许民间资本介入。民间资本进入社会事业领域，从政府的最初动机来看，是为了缓解社会事业不断发展的客观需要与政府财政困难的现实矛盾，减轻政府财政的压力。随着民间资本在社会事业领域的不断进入，一种新的社会组织——民办事业单位，逐步获得了它存在的社会认同和行政合法性。官方后来称这类组织为“民办非企业单位”。“民办非企业单位”这一概念在中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强社会团体和民办非企业单位管理工作的通知》（中办发〔1996〕22号）中正式出现，它就是“过去习惯讲的民办事业单位”⁽³¹⁾。1998年10月25日的《民办非企业单位登记管理暂行条例》使其正式成为法律上的概念。

民办非企业单位与事业单位都是进行非营利性的社会服务的组织。二者的区别主要在于事业单位是利用国有资产创办，民办非企业单位主要是利用非国有资产创办。“国办”还是“民办”是两者的区别所在。从二者所涉及的事业领域来看，并没有什么区别。⁽³²⁾但是，正是“国办”与“民办”的区别，改变着政府对社会事业统包统揽的格局，削弱了政府对社会事业全面控制的所有制基础。

事业单位内部的改革主要是沿着政事分开和社会化两个方向进行的。改革的目标是使事业单位成为独立于党政机关、为社会提供各种服务的实体，为党政机关的改革提供后续保障。

政事分开，主要是政府机构与事业单位的职责分开、机构分开、管理方式及手段分开。职责分开，主要是指政府的行政职能应由政府有关部门去承担，而原来各级政府机构承担的一些技术性、服务性的工作则应交给事业单位去完成。凡是由行政机关成建制改为事业单位的，或以往已经建立的列入事业单位范围、使用事业编制但仍承担一部分行政职能的事业单位，必须把行政职能留给或交回行政机关。不能由于政府机关机构改革中有机构设置限额的规定，而设置一些使用事业编制、承担行政职能的事业单位，即“翻牌事业单位”。另外，对现在由各级政府机关承担的一些技术、服务性工作进行彻底的剥离，交给现有的事业单位承担，必要时也可以考虑组建新的事业单位来承担。对那些与政府关系密切，执行某种行政延伸性事务的事业单位，如政策咨询、统计、信息等单位，应通过立法、行政授权等方式来处理。管理方式及手段分开，最主要的是对事业单位实行简政放权，对事业单位的人事、工资、计划、编制、财务、项目、职能等方面的事务，除了在宏观上必须要管的内容之外，其他具体事务，原则上应交由事业单位自己去管。在劳动人事制度、工资制度、福利制度、单位名称等方面，也要与行政机关脱钩或必须严格区别。

政事分开还可以从多个不同层次展开:一是在不改变隶属关系的前提下，主管部门对所属事业单位充分地简政放权，使其能够自主管理、自主经营；二是完全解除与各事业单位主管部门的隶属关系，由各业务主管部门进行宏观管理，具体事务则完全由事业单位自主决定解决；三是取消事业单位的行政级别，使之从等级森严的准行政组织转变为彼此平等的非营利社会组织，为事业单位在公共服务领域的竞争确立一个公平的起点。

事业单位的社会化，主要是指社会事业社会办，事业单位面向社会服务。以往的事业单位主要是由国家兴办，吃国家财政。由于我国还是一个发展中国家，财力有限，资金短缺，因此事业单位靠国家举办、靠国家花钱的“一条腿”走路方式已经行不通了。今后除了涉及保密或政策规定的必须由国家兴办之外，其余事业单位都可动员和鼓励全社会来共同兴办，实行国家、集体、个人一起上，企业、社会一起上，内资、外资一起上的方针，真正做到社会事业社会办，大家的事业大家办。只有这样，我国各类事业单位才会得以蓬勃迅速地发展，以适应经济建设的需要，适应人民群众对教育、科研、文化、卫生等方面的日益增长的需求，才能走出一切由国家包下来又包不好和包不了的死胡同。

经过多次较大力度的政府机构改革，事业单位在政事分开和社会化方面有了突破性的进展。这两项改革大大削弱了事业单位对政府的依附程度，事业单位的生存和发展不再仅仅取决于政府资源的输入，它将在较大程度上取决于市场和公众，取决于自身对社会的服务质量和公众的满意程度。

在我国迈向现代化的历程中，在我国社会历史性转型的过程中，单位体制自身不能克服的内在缺陷日益暴露出来。在经济、政治体制改革过程中，国家权力从单位中的“有限退出”，政企分开与企业社会职能的分离，政事分开与事业单位社会化，社会保障制度改革的有序推进，单位福利性住房分配制度的改革，以及事业单位人事、工资制度的改革，机关事业单位后勤服务的社会化改革，体制外非单位组织的异军突起——这一切，无不从根本上消解着单位体制的基础。当单位体制的解体已成为中国社会不可逆转的趋势，当越来越多的人在单位之外能够找到融入社会、谋求生存与发展的新资源时，我们在计划经济时期形成的以“单位管人”为其重要特征的社会管理体制也就到了非改革不可的时候了。

二、“户籍管人”体制的消解⁽³³⁾

改革开放以后，国家持续不断地出台了一些政策，对户籍制度进行了调整和改革。

（一）改革开放初期户籍制度的局部调整

（1）行业内部的人员调动。从1979年开始，继铁路、民航、兵器工业、核工业等部门之后，国家允许交通、邮电、水利、电子、电力、石油、化工、船舶、航空、航天等部门及下属各管理局，在所辖区域内跨省、市调动技术人员和管理骨干，以满足建设需要。

（2）解决双职工的“两地分居”。1980年1月21日，中央组织部、民政部、公安部、国家劳动总局联合发出《关于逐步解决职工夫妻长期两地分居问题的通知》，要求各级党委政府，采取多种措施，有计划有步骤地解决这个问题，调动的原则是大城市就中小城市，内地就边疆，一、二线地区就三线地区。有关部门还通过增加城市投亲迁入指标，鼓励回乡团聚，支持“两地对调”甚至“三方对调”等措施，来解决长期分居的问题。同时，分期分批解决了部分专业技术干部的农村家属户口迁往城镇的问题。

（3）对煤矿井下工等一些特殊的艰苦的行业，实行“农转非”的鼓励政策。

为了规范人口迁徙，国家统一规定了迁徙证制度。从1980年7月1日起，在全国范围内实行统一的户口准迁证，即使用统一格式的“准予迁入证明”（简称准迁证）。“准迁证使用的范围，从农村迁往市、镇（含矿区、林区），从镇迁往市，从小市迁往大市，从其他市迁往北京、上海、天津三市的干部、职工、军人的家属和其他人员，以及从一般农村迁往市郊、镇郊农村或国有农场、蔬菜队、经济作物区的人员，一律凭准迁证办理落户手续。”⁽³⁴⁾

（二）80年代户籍制度改革

随着经济体制的转轨，我国城镇化进程加快，人才流动和人口流动速率日益加快，规模越来越大，对城乡分隔的户口迁徙政策和一户一簿的户口管理方式提出了严峻的挑战。为了适应新的发展要求，户籍制度开始松动，并提出了一些相应的改革举措，主要有以下几点。

1.鼓励科技人员合理流动

从1983年起，国家鼓励科技人员从相对富裕闲置的地区、部门和单位流向相对缺乏而急需的地区、部门和单位。针对一些单位在人才问题上画地为牢的做法，中央特别规定:对用非所学、用非所长或在本单位不能发挥作用的科技人员，应按照合理的流向，由所在单位或上级主管部门调整，允许本人按有关规定应聘，到可以发挥他们专长的单位去工作，所在单位应予支持。此举打破了人才归属某一单位、区域或省际所有的传统模式，为人才的合理流动创造了更为宽松的条件。

2.在特定地区实行特殊的迁移政策

从1979年起，国家先后允许经济特区、经济技术开发区、高新技术产业区等特定地区，在迁移调控方面实行特殊政策，如可在大中城市招聘人员并迁入户口，可不迁入户口调用、借用、聘用员工，允许暂住人口正式就业等。这些改革措施，在这些地区形成了投亲移民、人才移民、技术移民、投资移民等多种人口流动的模式，有效满足了这些改革开放前沿地区的建设和发展的需要，为这些地区打破城乡二元社会结构体系创造了有利的条件，促进了城乡一体化建设和发展。

3.调整“农转非”政策，实行“自带口粮户口”

1984年，中共中央发布了一号文件，允许务工、经商、办服务业的农民自带口粮在城镇落户。这是“文化大革命”后对户籍制度一次较大的改革，意味着在计划经济长期构建起来的城乡壁垒上打开了一个口子。在集镇务工、经商、办服务业的农民和家属，在集镇有固定住所、有经营能力或在乡镇企事业单位长期务工的，准落常住户口，口粮自理。

随着“农转非”对象逐渐扩大，控制指标有所调整，控制办法得到改变，一些地方开始实行当地有效的城镇户口制度。为区别于当地居民正式的城镇户口，这些地方有效的户口一般都盖蓝印，因而又称“蓝印户口”。

4.改变户口管理制度，实行身份证制度

1985年7月，公安部颁布了《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，此决定对流动人口实行暂住证、寄住证制度，允许暂住人口在城镇居留，这些规定对《中华人民共和国户口登记条例》中关于超过三个月以上的暂住人口要办理迁移手续或动员其返回常住地的条款，做了实质性的变动。

1985年9月，全国人大常委会颁布实施《中华人民共和国居民身份证条例》，规定凡16岁以上的中华人民共和国公民，均须申领居民身份证。身份证制度的实行，使由以户为主的管理模式开始向以人为主的管理模式转化，为人口的证件化管理打下了基础。

这些对户籍制度的初步改革措施还是在计划经济体制的框架下进行的，没有打破行政体制的约束，有些是不得不采取的一种策略手段，有些只是对特定人群和在特定地区实施的，有很大的局限性。由于政出多门，户籍管理出现了一定程度的混乱，人户分离的情况没有得到实际的解决。

（三）90年代户籍制度改革

进入90年代以后，特别是确立了市场经济体制的改革目标以来，中国出现了向工业社会快速转型的趋势，城市化步伐加快，人口流动的规模空前增大。附着在户籍制度上的其他各项制度已逐渐失去其原有功能，制度的负效应全面显现。大量流动人口的出现，冲破了“离土不离乡”的限制，人口的合理流动已成为一股不可阻挡的潮流，对50年代延续下来的户籍制度形成了强烈的冲击。户籍改革的步伐加快。

（1）继续放宽“农转非”政策。1992年8月，公安部发出通知，决定在小城镇、经济特区、经济开发区、高新技术产业开发区实行当地有效的城镇户口制度，以解决要求进入城镇落户的农民过多与全国统一的计划进城指标过少之间的矛盾。

（2）改革户口登记制度。1994年以后，国家取消了户口按照商品粮为标准划分农业户口和非农业户口的“二元结构”，以居住地和职业划分农业和非农业人口，建立以常住户口、暂住户口、寄住户口三种管理形式为基础的登记制度。改革的总体思路是逐步实现证件化管理。1996年7月1日，新常住人口登记表和居民户口簿正式启用。新的户口簿将“户别”的填写重新规范为“家庭户”和“集体户”，取消了“农业”和“非农业”两个户口类型，使户口登记能够如实地反映公民的居住和身份状况，为逐步实现以地域划分城镇人口和农村人口、以职业划分农业人口和非农业人口做了必要的准备。2000年5月，国家正式取消了粮油迁徙证制度，粮食供应关系和户籍迁移脱离。

（3）1997年6月，国务院批准了公安部《小城镇户籍管理制度改革试点方案》和《关于完善农村户籍管理制度的意见》，按照新的政策，在小城镇已有合法稳定的非农职业，或已有稳定生活来源，并且在有了合法的固定住所后，居住已满两年的农业户口人员，可以办理城镇常住户口。经批准在小城镇落户的农民，享有与当地原有居民同等的待遇。

（4）放宽公民的迁徙限制。在小城镇户籍改革试点开始半年后，1998年7月，国务院批转了公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》。该文件出台的新政策达4项之多，其中包括实行婴儿落户随父随母自愿政策，放宽解决夫妻两地分居问题的户口政策，解决已退休老人返回原工作单位所在地或原籍投靠配偶、子女时的户口政策，以及城市投资者和直系亲属在该城市落户政策。但该文件同时特别强调，北京、上海等全国特大城市、大城市将在制定具体政策时加以严格控制。

1999年7月，人事部、公安部再次下发通知，要求在解决“特殊人才”的夫妻两地分居问题时，不受年龄、分居时间和户口指标的限制及时解决，同时强调特大城市仍需在严格控制的基础上缓解。这几项户籍改革方案把社会性移民放在最优先考虑的位置，体现了关照人权人情的基本原则。这标志着我国今后的户籍管理将与国际逐步接轨。

（5）蓝印户口的范围推广到上海等一批大城市。90年代以来，各地政府在吸引钱（投资）和才（人才）的流动方面，出台了许多措施，对投资移民、技术移民的居住、迁徙，实行宽松、优惠的政策。上海、深圳、广州、厦门、海口等一些改革开放的前沿城市，也比较早地实行了蓝印户口。以上海市1994年2月施行的《上海市蓝印户口管理暂行规定》为例，在上海投资人民币100万元（或美元20万元）及以上，或购买一定面积的商品房，或在上海有固定住所及合法稳定工作者均可申请上海市蓝印户口，持蓝印户口一定期限后可转为常住户口。其他地区的规定大同小异。这说明，人的身份限制逐渐被市场因素取代，资产、技术、住房和正常稳定的收入，已成为户口迁徙的主体要件。其政策实质是可以用钱来填平城乡鸿沟了（技术也是一种能创造钱的资本）。

以上的户籍改革措施，都是围绕着建立市场经济体制而进行的渐进式改革。其后，全国建立城乡统一的户口登记制度的工作一直在积极稳步地进行，改革城乡分割体制方面已有重大进展。小城镇户籍制度改革已经全面推开，基本到位。大中城市的户籍制度改革也相继采取了大的动作，有了一些实质性的突破，并由此推动了城市就业、就学、劳动力与社会保障等诸多方面的改革。

从社会管理的角度看，户籍制度改革将原来附加在户籍上的社会管制、资源分配、迁徙限制等功能逐渐剥离了。随着社会主义市场经济体制的逐步建立和不断完善，计划经济体制下形成的“户籍管人”的社会管理体制也会逐步退出历史舞台。

三、新时期我国社会管理体制重建(www.xing528.com)

随着我国社会主义市场经济体制的建立，原有的以“单位管人”、“户籍管人”为主要特征的社会管理体制逐步消解，在新的历史时期，重建我国社会管理体制被历史性地提上了议程。

（一）我国社会管理体制面临的挑战

我国社会进入了各种矛盾的高发时期，但化解社会矛盾的原有体制已经失灵，适应时代要求的社会管理新体制尚未真正形成。

1.社会管理真空地带的形成

无论是“单位管人”还是“户籍管人”，简言之，都是政府借助行政渠道、通过行政化手段来管人。行政力量管人的组织渠道是行政化的单位组织。如今，传统意义上的单位组织只剩下体制内的机关事业单位了。就是说，体制内的机关事业单位职工，由于其所在单位资源的国家所有，他们为了保留体制内身份，继续留在体制内，就必须服从单位（代表国家）对他们的全部管束。但是，在全国13.5亿人口中，机关事业单位职工人数大约不过5 000万，体制外人口已经达到13亿。曾经我们通过行政化手段可以管住包括农民在内的所有人，如今行政化手段只能在很小人群范围内发挥作用。

体制外人口不是从政府而是从市场和社会中获取生存资源，因而政府就失去了原先拥有的控制力。行政化手段管理社会的空间就变得十分有限了，而行政力量不能到达的管理真空则日益扩大。

以往，对于基层社会治理的各种事务，我们都是通过自上而下层层加压的方式推进的。县（区、市）政府各部门将社会管理事务下达给乡镇（街道），并通过考核的杀手锏给乡镇（街道）政府施加压力。乡镇（街道）政府以同样的方式将管理任务下压给所在区域的各机关、企事业单位、城市居委会和农村的生产大队。这种压力型管理体制赖以运转的条件，是上级的行政权力能够保持畅行无阻。如今，压力型管理体制在基层社会治理中失灵了:占人口绝大多数的人群已经不在体制内谋生，他们供职于各类个体、私企和三资企业，除了上班，没有谁还能管到他们；或者他们是只收房租没有工作的城郊农民，他们没有地方上班，连打麻将都没有固定场所……基层政府有关基层社会治理方面的任务要求，延伸至体制外就没有机构和个人来承接了，基层社会治理到此处突然中断，管理真空由此产生。在计划经济时代，一个单位、一个社区的所有人的所有信息，都是透明的，政府全部掌握。如果有一个陌生人突然到来，很多人的阶级觉悟都很高，会警惕对方会不会是“阶级敌人”、“台湾特务”或“坏分子”，就会有人向政府有关部门报告。如今，在城市社区里，隔壁邻居见面不认识，每天电梯里遇到都不打招呼，这种情况十分普遍。如果你问一个郊区农民:“你那个房子的房客是谁？”答案往往是“不清楚”——“谁知道他留的身份证复印件是真是假”、“谁知道今天他住了个朋友还是老乡”。房东都往往搞不清楚他出租房里面的人是谁，基层社会治理中留下的真空地带之大可见一斑。

2.行政化管理模式陷入困境

在计划经济时代，行政化手段是社会管理的根本手段。市场经济条件下，各级党委政府还是习惯性地延续了行政化手段管理社会的做法。在过去，在一定程度上，行政化手段管理社会是最简便易行且十分见效的做法。但随着社会结构的不断变化，行政化手段的有效性遇到了越来越多的挑战。

近年来中央提出“加强和创新社会管理”，“创新”成为社会管理领域的一个热词。各地热衷于搞社会管理创新，但纵观各地的做法，绝大多数地方对社会管理创新的理解是不准确的，是有明显偏差的。笔者曾经收集过许多地方政府有关社会管理创新的规划或实施方案，发现其基本做法是十分相似的，大致包含以下一些要素。1）制定实施方案。通常由政法委牵头，协调和整合与社会管理有关的各个部门，各部门上报社会管理创新的项目，纳入地方实施方案之中。2）加强领导，落实责任。规定各部门上报的项目须由主要领导或分管领导负责。3）强化督察与考核。各地通常会组织督察考核班子，在项目实施的中期和完成后，督察考核班子将按照规定程序对项目实施情况进行考核、评估、验收，对没有达到要求的项目，追究有关部门的领导责任。

地方政府这一典型的做法，实际上并没有什么创新之处。新中国成立以来，我国社会管理最主要的特征就是政府包揽和行政化手段；如今，在“创新”的名义下，所有工作依然是政府包揽，依然是通过行政化手段来推进相关工作。前后一对比，非常清楚，我们其实没有什么创新可言。过去，我国行政力量的触角延伸至社会的每一个角落；如今，行政力量能直接起作用的地方是体制内的机关事业单位。行政化手段作用范围的日益缩小，社会矛盾的日益突出，社会管理任务和责任的日益加重，使得加强和创新社会管理的重任都落到了基层干部头上。调查发现，基层干部对当前社会管理的重任普遍感到压力巨大，且力不从心。在笔者与一位基层干部访谈中，对方坦言:“当今基层社会矛盾如此复杂，上级政府对基层政府的要求越来越高，基层干部感到的压力越来越大。基层干部是弱势群体，权力很小，责任很大，且夹在上级要求和基层群众要求之间，两边都不好对付，两边都不讨好，犹如‘火烤牛排两面焦’。”这种感受在乡镇、街道和社区干部中很有代表性。这也充分反映出，我国一贯以来以行政化手段进行社会管理的做法，已经陷入难以为继的困境，创新社会管理体制已经成为一项十分紧迫的现实任务。

（二）加快形成我国社会管理新体制

我国社会转型期是一个漫长的历史过程，在原有的社会管理旧体制逐渐退出历史舞台之际，新的社会管理体制亟待尽快形成。中共十八大报告提出，要“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”。这句话中所包含的社会管理新体制的内涵极为丰富。

1.党委领导

胡锦涛同志说:“回顾90年中国的发展进步，可以得出一个基本结论:办好中国的事情，关键在党。”⁽³⁵⁾以往我们在社会管理方面党政不分、以党代政的现象十分普遍，党委部门权力太大，责任自然也大了。但实际上，党委的工作是无法取代政府职能部门的作用发挥的。党委领导就是要坚持党委领导核心作用，总揽全局、把握方向、整合力量、统筹各方，提高引领社会、组织社会、管理社会、服务社会能力。

2.政府负责

以往我国社会管理的重要特征是政府包揽一切。随着社会转型的不断深化，政府的权力逐步从市场和社会的广泛领域退出，市场、社会和公众通过各种方式为政府行为设定边界。政府包揽一切的管理体制基础已经不存在了，但政府权力扩张的冲动依然存在，政府包揽社会管理事务的思维惯性依然存在，社会管理行政化特征依然明显。十八大报告强调，在新的社会管理体制中，政府的角色是“负责”，是把许多社会管理权力交给社会和公众，让社会和公众参与到社会管理之中，与此同时，政府下放管理权力但并不放弃承担社会管理的根本责任。政府负责就是要发挥政府的主导作用，强化政府社会管理和公共服务职能，建设服务型政府，提高服务型管理能力。

3.社会协同

在计划经济时代，学界认为“中国没有社会”。政府不仅“吃掉”了市场，也“吃掉”了社会。政府办社会、单位办社会、企业办社会，社会就在单位之中，我们的社会保障、社会福利、社会服务、社会管理，乃至最重要的社会关系，都在单位里面。所谓社会上人，是指行政化的单位组织之外的人，只是一些“社会闲杂人员”。从过去的“中国没有社会”到今天关于“社会协同”的新要求，这反映了社会结构的深刻变革。从社会管理的角度看，过去是政府包揽社会管理，今后我们要努力发挥政府之外的各种社会力量在社会管理中的作用；社会协同就是要发挥人民团体、基层自治组织、各类社会组织和企事业单位的协同作用，推进社会管理的规范化、专业化、社会化、法治化。

4.公众参与

在漫长的封建社会，老百姓是臣民，只有尽不完的做牛做马的义务，没有现代意义上做人的基本权利。今天，我国公众的权利意识已经充分觉醒，但是社会责任意识还十分薄弱。从这个意义上讲，我国的“公众”离现代意义上的“公民”尚有明显的距离。“公民”是一个法律概念，其享有的各种权利和所承担的责任和义务是对等的；公民有很强的权利意识，但同时也有很强的责任意识。如今，我国公众尚缺乏在公共领域积极主动承担责任的意识。因而，当前我国社会管理的一个很大困境是:到处可见公众的自我维权，而把政府看成是社会管理责任的唯一承担者。事实上，在当今社会的任何一个国家，社会管理不可能光靠政府就能承担起这一艰巨重任的。培育公众在社会管理领域的责任意识，激发公众参与的意识和热情，使公众逐步成长为现代意义上的公民，这是破解我国社会管理政府包揽之困境的一条根本路径。公众参与就是要发挥群众参与社会管理的基础作用，扩大基层民主，扩大公民有序政治参与，保障群众知情权、参与权、表达权、监督权，动员和组织群众依法理性有序参与社会管理和公共服务。

5.法治保障

法治保障强调社会管理体制的构建和创新要建立在法治基础上，实现管理体制的法治化、规范化和制度化。法治保障的基本内涵是要求党和国家机关必须在《宪法》和其他法律的范围内活动，要以法治的理念、法治的体制、法治的程序保证党领导人民有效治理国家，其主要体现的是党必须依法执政、行政机关必须依法行政、司法机关必须依法独立行使审判权和监督权、监督机关必须依法监督。“要达到这个目标，一是要进一步完善中国特色社会主义法律体系。坚持科学立法、民主立法，根据社会发展的需要，与时俱进地完善中国特色社会主义法律体系。二是要加强依法执政。习近平同志指出，依法执政，关键是依宪执政；新形势下，必须依据党章从严治党，依据《宪法》治国理政。三是要依法行政，规范公权力的行使。依法行政就要求行政权的行使必须受到法律的限制，在法定职权范围内行使权力，并且遵循法定的程序；在行政决策、行政执法、行政审批、行政权力监督等各方面，深入推行依法行政，规范政府行为。四是要进一步深化司法体制改革，保障司法公正。为此，需要保障司法机关独立行使审判权和监督权，提高司法的公信力和权威性，使人民群众从每一个个案中切实感受到司法的公平正义。”⁽³⁶⁾

【注释】

(1)路风:《单位:一种特殊的社会组织形式》，载《中国社会科学》，1989（1）。

(2)参见路风:《中国单位体制的起源和形成》，载《中国社会科学季刊》，1993（5）。

(3)路风:《单位:一种特殊的社会组织形式》，载《中国社会科学》，1989（1）。

(4)参见［美］莫里斯·迈斯纳:《毛泽东的中国及后毛泽东的中国》，23页，成都，四川人民出版社，1992。

(5)《毛泽东选集》，1版，第5卷，345页，北京，人民出版社，1996。

(6)《毛泽东选集》，1版，第5卷，348页，北京，人民出版社，1996。

(7)参见［美］费正清、麦克法夸尔主编:《剑桥中华人民共和国史》（上卷），99～100页，上海，上海人民出版社，1990。

(8)参见曹锦清、陈中亚:《走出“理想”城堡——中国“单位”现象研究》，116页，深圳，海天出版社，1997。

(9)参见路风:《中国单位体制的起源和形成》，载《中国社会科学季刊》，1993（5）。

(10)参见杨晓民、周翼虎:《中国单位制度》，254～256页，北京，中国经济出版社，1999。

(11)参见朱光磊:《当代中国政府过程》，349～350页，天津，天津人民出版社，1997。

(12)这四个特征的概括部分地参考了李路路、李汉林、王奋宇的《单位在改革中的变迁与分化》一文，该文原载《中国社会科学季刊》总第6期。

(13)樊纲等:《公有制宏观经济理论大纲》，53页，上海，上海三联书店、上海人民出版社，1994。

(14)顾昕:《单位福利社会主义与中国的“制度性失业”——从新制度主义的角度看“下岗问题”》，载《经济社会体制比较》，1998（4）。

(15)参见李强:《国家能力与国家权力的悖论》，载《中国书评》，1998（2）。

(16)路风:《单位:一种特殊的社会组织形式》，载《中国社会科学》，1989（1）。

(17)参见李路路、李汉林:《中国的单位组织》，245、246页，杭州，浙江人民出版社，2000。

(18)路风:《单位:一种特殊的社会组织形式》，载《中国社会科学》，1989（1）。

(19)参见李路路、李汉林:《中国的单位组织》，244页，杭州，浙江人民出版社，2000。

(20)参见王海光:《当代中国户籍制度形成与沿革的宏观分析》，载《中共党史研究》，2003（3）。

(21)同上。

(22)参见王海光:《当代中国户籍制度形成与沿革的宏观分析》，载《中共党史研究》，2003（3）。

(23)同上。

(24)参见丁水木:《现行户籍制度的功能及其改革走向》，载《社会学研究》，1992（6）。

(25)参见丁水木:《现行户籍制度的功能及其改革走向》，载《社会学研究》，1992（6）。

(26)有关单位体制内在缺陷的论述，参见刘建军:《单位中国》，351～356页，天津，天津人民出版社，2000。

(27)李路路、李汉林:《中国的单位组织》，246页，杭州，浙江人民出版社，2000。

(28)《江泽民在中国共产党第十五次全国代表大会上的报告》，http://www.gov.cn/test/2008-07/11/content-1042080-3.htm,2008-07-11.

(29)王颉:《社区研究十年》，载《社会学研究》，1989（3）。

(30)《邓小平文选》，2版，第2卷，328页，北京，人民出版社，1994。

(31)国务院法制办政法司、民政部民间组织管理局编著:《〈社会团体登记管理条例〉〈民办非企业单位登记管理暂行条例〉释义》，5页，北京，中国社会出版社，1999。

(32)参见苏力、葛云松、张守文、高丙中:《规制与发展》，115页，杭州，浙江人民出版社，1999。

(33)这部分内容和文字基本上采用了王海光的《当代中国户籍制度形成与沿革的宏观分析》一文（载《中共党史研究》，2003年第3期）。

(34)《公安部关于实行统一的户口准迁证的通知》，1980年2月25日。

(35)《胡锦涛在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话》，http://www.gov.cn/ldhd/2011-07/01/content-1897720.htm,2011-07-01.

(36)王利明:《社会管理体制创新须由法治保障》，载《中国社会科学报》，2012-01-16。