户籍制度及其社会管理功能在基层社会治理中的作用

第二节　户籍制度及其社会管理功能

单位好比是一只规定个人行动边界的巨大口袋，户籍则是将个人束缚在这只口袋里的一根坚韧的绳索，“口袋”与“绳索”两者的结合，有效地实现了对社会成员的严格管制。因此，“户籍管人”也是我国计划经济时代一种最重要的社会管理方式。一、新中国户籍制度的建立新中国户籍制度是在计划经济条件下建立起来的。建立户籍制度的工作是围绕巩固新政权进行的，主要任务是维护社会治安、防范反革命分子和其他危害社会分子的破坏活动。户籍制度的基础和核心是户口登记。1951年7月16日，公安部制定并颁布了《城市户口管理暂行条例》，这是新中国成立以后最早的一个户籍法规，基本统一了全国城市的户口登记制度。农村的户口工作从1951年开始试建，先从集镇开始，逐步推广。1953年，在第一次全国人口普查的基础上，大部分农村建立起了简易的户口登记制度。1954年12月20日，内务部、公安部、国家统计局联合发出《关于共同配合建立户口登记制度的联合通知》，要求普遍建立农村的户口登记制度。新中国初创的户籍制度，对于支持镇反运动、建立革命秩序、维护社会治安发挥了重大作用。⁽²⁰⁾随着经济恢复时期的结束，国家需要为即将开始的大规模经济建设提供准确的人口资料，加快建设全国统一的户籍制度的步伐。1955年6月9日，国务院颁布《关于建立经常户口登记制度的指示》，开始在全国城乡全面建立统一的户口登记制度。1956年1月13日，国务院决定将内务部主管的农村户口登记工作移交公安部门，从而使全国户口工作实现了统一的管理。同年3月，全国第一次户口工作会议召开，初步确定了户口迁徙审批和凭证落户制度，调整了户籍管理工作的任务，明确了户籍管理的三项基本功能:证明公民身份，统计人口资料，发现和防范反革命和各种犯罪分子的活动。⁽²¹⁾

随着城乡二元结构的逐步形成，对人口流动的限制逐步成了户籍制度的一大重要功能。1954年我国第一部《宪法》明文规定:中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由权。在新中国的户籍制度逐渐完备的同时，对人口迁移的限制性管理也开始严格起来。新中国成立初期，人口在城乡之间可以自由流动，基本上不受什么限制，农民可以向城市自由流动，大约1 500万农村人口迁入城市。1952年，市镇人口占总人口的比例由1949年的10.6%上升到12.5%。1953年，国家开始执行“一五”计划，实行优先发展重工业的工业化战略，随即出现了新中国第一次人口迁移的高潮。从1954年到1956年，迁移人数每年递增，3年间高达7 700多万。有组织的计划性迁移和大量的自发性迁徙并存。伴随着大规模经济建设出现的人口频繁迁移，与我国重工业优先的工业化战略和农业哺育工业的政策有着内在关系。城市粮食供应出现严重紧缺，国家由此实行了农产品统购统销制度。农产品统购统销制度的实行，骤然拉大了工农业剪刀差，形成了农村人口涌入城市的强烈的利益驱动。大量农村劳动力进入工业领域，使城市的人口负荷量骤然增大，城市资源短缺的情况更加严重起来。国家为减轻城市压力，支持工业化战略的实施，开始将控制人口流动的功能引入户籍管理，并从户口管理、粮油供应、劳动用工和社会保障等方面对农民盲目流入城市进行控制。1955年8月，国务院发布关于农村粮食统购统销和市镇粮食供应两个暂行办法，户口与粮食直接联系起来了。3个月后，国务院又颁布了《关于城乡划分标准的规定》，将“农业人口”与“非农业人口”作为人口统计指标，按“农业户口”与“非农业户口”进行划分与管理的二元户籍管理体制开始形成。⁽²²⁾

农业合作化的急躁冒进造成农村恐慌，统购统销又购了过头粮，加上部分地区发生严重灾情，导致农民大批外流，对城市形成巨大冲击，在全国范围内出现了严重的“盲流”问题。1957年，全国职工人数达到2 450.6万人，城市人口增至9 949万人，占总人口比重增至15.93%。在政府的财政压力急剧加大的情况下，中共中央、国务院连续发布指示，劝止农民盲目外流，禁止工矿企业私自招用农村劳动力，紧缩城市人口，要求公安机关严格户口管理，严禁粮食部门供应非城镇户口人员的粮食，遣返自行流入城市和工矿企业的农民。城市人口压力的剧增、劝止“盲流”难以奏效的情况，促使国家出台相应的法规，将限制人口自由迁徙的功能纳入了户籍管理制度。⁽²³⁾

二、户籍制度的社会管理功能

我国传统的户籍制度具有重要的社会管理功能，其主要表现可以分为如下几个方面:

1.统计人口信息功能

如前所述，户籍制度的基础是户口登记工作。全面的户口（人口）信息登记工作可便于国家全面统计所有人口的信息，可以使国家合理确立居民的民事权利和行为能力，为人口管理提供必要的基础信息；对社会而言，一个国家的人口信息是其制定国民经济和社会发展规划、合理配置经济社会发展资源所必需的基础数据。社会管理的根本是人口管理，户籍制度的人口信息搜集功能是国家进行良好社会管理的信息基础。

2.个人身份证明功能(www.xing528.com)

身份证明文件是个人在社会交往中的入门证和通行证，因而具有重要的社会管理功能。户口登记具有证明公民身份的法律效力。在没有发放身份证以前，户口簿是证明公民身份的主要证件。但是，由于户口簿是一户一簿，既要几个人合用，也不便于随身携带，因而长时间以来，我们的社会是以工作证、介绍信作为身份证明的有效证件。而工作证、介绍信的出具方通常是所在工作单位或居住地居委会，工作地、居住地与户籍是紧密相连的，即没有当地户籍的人是不能在当地居住和就业的。因此，从根本上来说，户籍承担着个人身份证明的功能。

3.社会治安维护功能

通过户籍管理来维护社会秩序，保证社会治安，是我国历代政府所关注并实际加以运用的。在新中国成立初期，户籍制度的最重要的功能是镇压反革命和维护新生人民政权。此后我国的户籍管理部门的一项基本任务，是加强社会治安。公安机关通过户籍管理，对成年公民进行分层次的管理，加强对青少年的教育，配合乡镇、街道和居民委员会，对社会进行综合治理，积极消除社会上各种不安定因素。户籍管理部门还在许多刑事案件的侦破过程中发挥了重要的作用。维护社会治安，是现行户籍管理制度的一项基本的社会控制功能。⁽²⁴⁾

4.人口流动限制功能

社会管理的核心是人口管理，人口管理最直接见效的办法是限制其自由迁徙，使所有人口固定在一定的地域空间或社会组织之中。这种对人口流动的限制是我国计划经济时代社会管理的重要手段。从1961年开始，公安部门严格执行户口迁移审批制度，强化了户籍制度中限制人口自由流动的功能。1964年8月，国务院批转了《公安部关于处理户口迁移的规定（草案）》，该文件明确规定:“从农村迁往城市、集镇，从镇迁往城市的，要严加限制，从小城市迁往大城市，从其他城市迁往北京、上海两市的，要适当限制。”此规定堵住了农村人口迁往城镇的大门，标志着新中国户口迁移制度的最后确立。

5.生存资源分配功能

长期以来，我国实行高度集中的统一的计划经济模式，在这种模式下，对于一些需要量大而又难以充分供应的人民日常生活必需品，政府采用按户或按人平价定量供应的办法。具体地说，是由商品、粮食等部门根据户籍部门提供的常住户口资料（有些物资供应也根据暂住户口资料）按人或按户发放票证。居民凭所发票证到指定的或不指定的商店购买平价供应的物品。这种做法从50年代中期开始实行，一直延续到了80年代末期。曾经用这种方式供应过的物资有粮食、糕点、食油、食糖、食盐、鱼、肉、禽、蛋、豆制品、香烟、火柴、肥皂、草纸、棉布、棉絮、化纤、线、煤油、煤球以及若干年货、婴儿食品等。凭票证供应的物资品种和数量标准，视各地物资供应情况而有所不同，而其目的则一样，都是为了保证人民的基本生活需要和实现市场的稳定。用社会控制的理论来分析，这也是一种社会控制功能。但这不是户籍制本身所固有的，因而可以视为附加于现行户籍制度的一种社会控制功能。此外，凭常住户口人数确定住房分配及分配面积大小，根据户口居住地点、户口性质与户口类别来确定青年就学地点与就业方向、参军后的复员安置，以及通过户口管理来控制人口的自然增长等，也是户籍制度的一种附加的社会管理功能。⁽²⁵⁾