基层社会治理及单位体制的社会管理功能

第一节　单位体制及其社会管理功能

新中国成立后，我们面临的是一个一穷二白、一盘散沙的社会。贫穷是一个最基本的现实，摆脱贫穷是全国上下的一致愿望，而要让全社会摆脱贫穷，就需要搞现代化建设，但一盘散沙是没有办法搞现代化的。因此，如何把一盘散沙的中国社会有效组织起来，就成为第一代领导人的中心任务之一。

一、我国单位体制的形成

几千年的中国封建社会长期处于封建国家的高度控制之下，显得十分无力、无助。“在以宗法血缘关系作为基本社会联系方式的农业组织（家族、村庄）之上，耸立着以皇权为顶巅的庞大的官僚组织……官府控制着社会生活的一切方面，学术思想、教育和法律统统成为封建统治者的政治工具。”⁽¹⁾清朝被推翻后，国民党获取国家的统治权，继续沿袭独裁、专制的方式，社会整合的方式和状况非但没有改观，反而因为各种政治势力冲突的加剧而使社会变得四分五裂，人民因缺乏组织而像一盘散沙。中国共产党在长期的革命斗争中，逐步形成了严密的组织体系。“党指挥枪”和“党的一元化领导”，使军队和行政机关的组织结构与党的组织结构趋同。为了发动群众，党深入基层并在根据地建立起各种群众组织，领导群众进行阶级斗争、土地改革和支援战争。随着根据地的扩大和人员的增加，各种“共产”（公有）的经济、社会机构被建立起来，隶属于党政机构和军队，其人员属于革命队伍的成员。各级党组织在行使行政管理权和军队指挥权的同时，也发挥了组织群众的作用，成为凝聚社会的政治黏合剂。发源于根据地的供给制对共产党革命队伍的组织制度产生了深远的影响。供给制完全服从于革命战争的需要，成为当时动员和集中各种可以利用的社会资源为党的目标服务的极为有效的方式。但是，在实行供给制的条件下，财产所有权上的“公有”基础被确立了，个人不存在经济上的独立性，物质生活完全依赖于被称为“公家”的集体。供给制所体现的组织原则和分配方式实际上以各种形式在新中国成立后的公共部门中被继承下来。⁽²⁾它成为我们从经济关系上研究中国单位制起源的一个重要方面。

根据地的成功经验，使根据地的组织结构体系成了共产党领导全国人民进行社会主义建设的“路径依赖”，对后来共产党在全国的领导方式和组织方式产生了深远的影响。革命根据地的组织结构，实际上成了单位制度的雏形，许多组织制度随之也被推广到了全国各地。“建国之初，各级政权组织实际上是随着军事接管而从党的组织系统中直接派生出来的。”⁽³⁾美国学者莫里斯·迈斯纳（Maurice Meisner）也注意到:中华人民共和国在政治、经济和教育领域中的很多做法，早在延安时代实行的制度和实践中就有其萌芽形式。⁽⁴⁾

新中国成立之初，新政权面临的是一个贫穷落后、一盘散沙的社会，而中国共产党的目标是“在经济战线上迅速地获得胜利”，是“建设一个繁荣昌盛的国家”⁽⁵⁾。这在客观上要求有一个强有力的组织体系，把分散在各行各业的人们组织起来，充分集中各种可以利用的社会资源为社会主义建设这一党的中心目标服务。正如毛泽东在新中国成立前夕所说:“应当将全中国绝大多数人组织在政治、军事、经济、文化及其他各种组织里，克服旧中国散漫无组织的状态……”⁽⁶⁾这样，用党和行政组织去同构我国社会的思想基础形成了。正如毛泽东在1955年所总结的那样:这种绝大多数人属于某种组织的局面在几千年的历史中是从未有过的。这改变了过去中国令人痛心的“一盘散沙”的状况，促进了全国的团结。⁽⁷⁾

二、单位组织及其体制特征

什么是单位？对此学者们的理解并不完全一致。有人认为，农村政社合一的组织和城市中所有的集体组织均被视为单位。⁽⁸⁾也有人认为，严格地讲，只有国营部门的机构才具备最完整的单位形式。它们包括:（1）党和国家的机构、合法的民主党派和人民团体（如工会、共青团等组织）的机构，等等；（2）国有事业机构，如研究所、各级教育机构、医疗卫生机构和文化团体等；（3）创造物质财富的机构，即各类国有企业。上述三类组织都受到国家劳动人事部门计划的控制，都实行原则相同的集体福利和保险制度，都因被纳入国家预算而享受到国家承担的无限责任。⁽⁹⁾

一般说来，单位组织是指以公有制产权为主体，以国家劳动人事计划为人事管理基本依据，国家负有无限财政义务的生产单位和管理单位。非单位组织是指非公有制、不受国家劳动人事计划控制，也不受国家无条件保护的社会组织。中国社会可以按是否具有单位组织的特征而分为两个系统:一个是具有国家公职身份并享受相应待遇的体制内社会，另一个是不具有国家公职身份的体制外社会。它们的实质区别就在于，国家是否对该社会成员提供就业保障和无条件、无限制的福利和工资承诺。⁽¹⁰⁾

单位不论其级别高低、规模大小和业务性质如何，都必须具备下列要素:第一，是一个基层“法人”；第二，具有全民所有或集体所有制度的特征；第三，有一定的行政级别，管理人员和专业技术人员享有“国家干部”身份，其他工作人员也享有“国家职工”身份，单位负责人对“条条”和“块块”上的主管党政机关负责；第四，建有与单位同等行政规格的中共基层委员会。⁽¹¹⁾

根据国内一些学者的看法，单位组织具有四个重要的特征:⁽¹²⁾

1.资源的公有性

典型的单位组织（行政机关、事业单位、国有企业），其全部资源掌握在国家或集体手中。“单位是生产资料或公有财产的经营者或使用者。”⁽¹³⁾改革开放以来，私营和“三资”等组织类型有了很大发展，但公有制的单位组织仍占主导地位，绝大部分社会资源沉淀在国有或集体性质的单位组织之中。

2.地位的依附性

由单位资源的公有制所直接决定，单位必然要接受政府及主管部门的直接支配，接受“上级单位”的管辖，执行“上级单位”的指令，实际上成为政府的附属物。这里，国家是全部经济和社会活动的中心，处于主宰地位。国家利益、国家目标是第一位的，单位组织实质上是实现国家目标的工具。(www.xing528.com)

3.功能的多样性

单位组织既是微型国家，又是微型社会；它既是国家的工具，是实现国家目标的手段，承担着广泛的政治、经济职能，又是一个大家庭，一个相对封闭而又齐全的“小社会体系”。因为单位之外几乎没有其他社会组织，所以，各种社会职能都被浓缩到单位之中。例如单位成员的住房、子女入托与读书、医疗保健、婚丧嫁娶、退休职工安度晚年等，均需要单位的资源投入和相应的机构来解决。

4.差异的行政性

单位之间有各种各样的差别，但最根本的差别，是行政等级的差别。所有单位都在国家金字塔式的行政等级序列中居于一个确定不变的位置，行政级别越高，地位越高，权力越大，所占有的公共资源也就越多。可以这样说，单位与单位之间的各种各样的差异，在很大程度上是由其行政级别的差异造成的。

三、单位体制的社会管理功能

从单位体制的层面上来看，单位制度最突出的特征是国家与社会的合二为一。在新中国逐步形成的政治结构中，单位组织有其强大的体制功能:它一方面是国家权威的底层结构，是政治体系的有机构成者，另一方面又是唯一的社会组织形式，是社会体系的基本单元。它一头依附国家，一头联结个人，构成了一张巨型的社会组织网络，使国家在对社会的高度整合中与之合二为一了。

1.单位是一个经过压缩的“微型国家”

当代中国，国家权力的运作不是独立于社会之外，而是通过对单位的控制渗透到社会之中。单位是国家的一个缩影，“单位的首要功能，是政治功能，即对于其员工实行有效的政治控制”⁽¹⁴⁾。同时，单位又是一个集政治、经济、安全、福利所有职能于一身的组织。⁽¹⁵⁾这一体制安排可能最早脱胎于历史上的“三湾改编”，即通过班有小组、连有支部、营有党委，实现党对军队的绝对指挥权和领导权，正是这一“党指挥枪”的权力架构才为中国革命和建设的顺利开展缔造了坚实的政治保障。新中国成立之后，战争年代集权模式在社会整合过程中得到了延续与再生。所以路风说:“中国的单位体制脱胎于革命战争年代中国共产党在革命根据地的诸多经验，产生于革命根据地的许多组织，实际上就是单位的最初雏形。”⁽¹⁶⁾在单位体制中，国家占有大部分社会资源并通过单位组织进行分配，直至分配到个人。单位组织的存在依赖于国家的资源分配，而个人的存在依赖于国家和单位组织对资源的分配。这种资源分配关系必然地导致了一种独特的依附链条:个人依附于单位，单位依附于国家。这样，国家就将马克斯·韦伯（Max Weber）所说的两种最基本的权力——国家行政权力和财富权力紧密结合起来了，从而在整个社会中占据了绝对的统治地位，拥有了几乎是绝对的社会权力，同时获得了国家统治的基本性质。⁽¹⁷⁾

2.单位是一个经过压缩的“微型社会”

典型的单位组织一般都有房管科、招待所、汽车队、职工医院、幼儿园、离退休办公室、服务公司等部门。单位要通过大量投入为单位成员提供住房、医疗、交通工具等福利和服务。这实际上导致了每个单位都是一个“大家庭”，不仅要为“家庭成员”提供就业的机会与场所，而且要为“家庭成员”提供一个安身立命的地方，使其生老病死、婚丧嫁娶、衣食住行都有一个坚实的依托。对于单位中的个人而言，单位意味着一切:个人的社会性需要只有在单位中才可能得到满足，离开了单位，个人寸步难行。单位直接左右着个人的发展前景。个人只有获得单位的认可，才能获取更大的发展空间。如果一个人不能首先获得单位的青睐，要想在单位等级体系中占据更大的优势地位和拥有更大的发展空间，几乎是不可能的。

3.单位制度使国家与社会合二为一

国家对单位的渗透和控制，单位对国家的依赖和责任，使国家之外没有市场，单位之外没有社会。单位既成了国家权力的末梢，又是社会生活的基本单元，国家与社会在单位这一块“中间地带”重合了。这是因为，“低工资政策、平均主义分配原则和日用消费品以外的个人财产权利的否定，不能不使个人在生活的重要方面依赖于由单位提供的国家福利，如住房。对市场活动的压抑阻碍了社会分工的发展，独立的服务行业萎缩，而对服务的实际需要使服务机构（食堂、浴室、幼儿园、商店、理发店、学校、医院、电影院等）内化于单位之中。”“对于劳动者个人来说，单位作为其成员的社会生活场所的意义，日益超过了它作为劳动组织或工作组织的意义；单位为其成员提供福利的意义，日益超过了它为社会提供产品和服务的意义；对于政府来说，单位为国家政治生活提供秩序和为社会承担义务的意义，也日益超过了它的社会专业分工的意义。”⁽¹⁸⁾单位成了集政治统治功能、社会资源分配功能、专业化功能于一身的特殊组织，在传统再分配经济体制社会中构成国家统治的基本结构或工具。⁽¹⁹⁾

单位的社会管理功能，就是通过单位的特殊地位和作用实现的，即一头代表国家，一头连接社会，单位通过履行国家赋予的政治和社会管理职能，加之其对成员生存资源的占有和分配的特权，有效发挥其对成员的全面控制。