基层社会治理：应对基层矛盾挑战

第二节　基层矛盾高发态势考验党的执政能力

由社会转型带来的社会矛盾高发，群体性突发事件、社会安全事件和生产安全事件高发，其形势已十分严峻。

一、社会矛盾高发成为一种常态

我国的改革进入了深水区。首先，从社会发展阶段看，我国目前正处在从温饱迈向小康的社会转型时期。在这个阶段，经济结构、分配体系的调整，往往会引起社会关系变化和利益格局变动，尤其是收入差距拉大、房价持续上涨、就业困难、人口流动加剧等因素，导致社会矛盾多发，这也是各国发展历史中出现的共性问题。我国改革发展进入关键阶段，不稳定因素增多，各种矛盾更容易激化，易于诱发各种群体性事件。其次，从社会环境的变化来看，信息社会的飞速发展和我国日益开放、动态的社会环境的形成，使社会矛盾和问题很容易交织扩散；经济形势的变化必然影响社会心态；经济状况的起伏，使相当一部分人对未来生活产生不良预期；经济全球化使国内经济的不确定性和不稳定性增加，导致人们的社会心态比较敏感、脆弱；一些人因下岗失业、生活困难、资产缩水等原因，产生悲观失望和不满情绪，遇事容易采取过激行为。再次，从国家环境看，当今世界仍不太平，西方敌对势力分化、西化我国的图谋从未改变，并不断炒作自由、民主、人权、民族、宗教等议题，利用各种机会捣乱破坏，利用我国人民内部矛盾制造社会对立，对我国的安全和社会稳定造成严重危害；国际恐怖主义抬头，已对我国构成现实威胁；我国周边一些国家政局不稳，恐怖活动十分猖獗，恐怖事件频繁发生。这些都对我国社会稳定带来不利影响。综观之，经济方面的不稳定因素与政治、社会方面的不稳定因素相互影响，短期问题与长期积累的问题相互叠加，国内不稳定因素与国际反华势力相互交织，使当前我国社会矛盾变得前所未有的复杂。⁽⁶⁾能否处理好这些矛盾，已对党和政府构成严峻的挑战。

据有关部门提供的资料，近年来沿海经济发达省（市）的各类突发事件、生产安全事故、社会安全事件年均分别在万件以上。尤其是各类突发事件，2010年沿海某省共发生了近5万起（次）。在信息化、全球化、民主化的时代浪潮的席卷之下，世界各个地方、社会各个层面的互相依赖性特点日益显著，任何地方的任何事件都越来越可能在更大范围内产生严重影响，任何事件都越来越带有社会公共性特征，党委政府则日益处在“牵一发而动全局”的情境之中，“一着不慎、满盘皆输”已成为执政者面临的严峻现实。基层党委政府在其所承受的风险和责任不断加大的同时，其权力资源则受到越来越多的限制，对当地各类突发事件的独立控制能力日益捉襟见肘。

从理论上看，由于我国现阶段正处于体制转轨、社会转型的特定历史时期，伴随着国际国内政治、经济、文化格局的不断变化和各种改革措施的出台和深化，因新旧体制交替引发的各种问题和矛盾大幅度增加，群体性突发事件呈阶段性多发的态势。这更将是今后十几年乃至几十年时间内的一个必然现象，成为影响我国社会稳定和谐的最突出的矛盾。自2006年9月开始，卫生部已使公布全国突发公共卫生事件信息成为常态，即每月一次例行公布相关信息。这一做法也表明我们对突发公共事件的认识正在发生转变:从以往将突发事件视为“偶然”转而视为“常态”。所谓社会常态也越来越具有短暂性、相对性特点，而以往被看做是“非常态”的突发事件需要重新被界定为一种社会常态。这样的界定具有政治意义:当各级决策管理者以“常态”看待突发事件时，我们才不会心存侥幸或持“临时抱佛脚”的态度，而是以更加客观科学的态度，在制度、思想和能力层面做好充分的准备以积极应对。认识各类突发事件的常态性特点，以常态的观点看待突发事件，这是我们有效处置这类事件的认识基础和必要的思想准备。

二、农村基层社会矛盾对我国和谐稳定的考验

农村、农民、农业问题已成为我国现代化建设的一个最大瓶颈。中国有8亿农民，什么时候中国农民富了，中国才真正地富强了。为此，近几年来我国为解决“三农”问题已经采取了一系列政策措施:取消农业税，增加农业补贴，努力增加农民收入，加大农村基础设施建设，推动农村土地经营权流转，促进农业产业化、规模化经营，建立农村基本医疗和养老保险制度，推进农村信息化建设，加大对农民的知识技能培训，等等。上述政策措施的有效推进，在相当程度上促进了农村经济社会的发展。但总的说来，这些政策措施主要集中在对农村的经济支持上，而对于当前农村存在的大量社会矛盾及由此而来的农村社会不稳定因素，我们似乎还没有找到根本性的解决方略和措施。其实，农村问题不仅是农村经济发展问题，也是农村社会建设和管理问题。市场经济发展对我国以小农经济为特点的农村和农业的冲击，农业的低效和农民的相对收入下降，农村社会保障体系建设的严重滞后，农村劳动力大量过剩；人口的大规模流动，城市化的加速发展，征地拆迁中农民权益的受损及其利益诉求渠道的不畅，城乡居民收入差距的扩大，农村社会管理体制变迁，基层干部与基层群众、企业主与职工关系的紧张——这一切，导致了我国农村基层社会矛盾进入了一个历史性的高发时期。当前我国农村基层矛盾呈现出以下几个特点:

1.矛盾纠纷日益呈现多样化特点

农村的矛盾纠纷主要是农村居民之间有关人身、财产权益方面的纠纷，其纠纷主体发生在夫妻、家庭成员、邻里、同事、职工、居民群众等社会成员之间；矛盾纠纷的种类主要有婚姻、家庭、赡养、抚养、继承、债务、房产、宅基地等纠纷，以及因争水、争土地、争农机具引起的生产经营性纠纷。随着改革的深入和社会的发展，农村矛盾纠纷的主体日趋多元化，农村居民与法人之间、公民与其他社会组织之间的矛盾纠纷大量涌现，导致农村矛盾纠纷的范围越来越广，内容越来越复杂，表现形式越来越多样化。⁽⁷⁾

2.经济纠纷成为各类纠纷中的主体

包括山界纠纷、田界纠纷、宅基地纠纷、通行纠纷、引水纠纷等，这类纠纷都是与经济利益有直接关系的纠纷。随着国家取消农业税等一系列惠农政策的实施，山林、土地资源对农民切身利益的重要性提升，争田、争山、争水、争林事件不断发生。同时因排水、通风、采光等生产生活小事而引起的邻里矛盾，或者由于宅基地界线不清、标志不明而引起的矛盾也不少。许多地方绝大多数的矛盾纠纷是围绕着农村经济最基本的生产资料——土地发生的。以东北某中心集镇为例，该镇2007—2008年这一年中，共发生了463件矛盾纠纷，其中291件属于土地承包合同纠纷，另外有84件其他纠纷与土地有关。土地纠纷、与土地有关的纠纷接近81%。这些纠纷包括土地承包权流转过程中发生的纠纷、土地延包时的历史遗留问题、与土地有关的相邻权纠纷、宅基地纠纷等。此外，由于农村基础建设投资加大，扩路、整田、建池等工程占地对群众的生产生活产生影响，围绕补偿产生了大量矛盾。⁽⁸⁾在经济发达地区，企业劳资纠纷占农村矛盾纠纷中的比重呈现上升趋势。(www.xing528.com)

3.农村宗族势力引发矛盾

近几年来，农村一些地方盛行修祠堂、修祖坟、修族谱等宗族活动，农村宗族势力有明显抬头的趋势。宗族活动活跃的背后是宗族势力为谋求本宗族的利益，从源头上影响村委会的决策，通过选举，在村委会安排“自己人”。农村的强宗豪族一般具有人多势众的优势，他们往往采取串联宗亲好友组票、许诺好处拉票、贿购选票、强迫填票等手段大肆干扰和操纵选举。就目前农民的素质而言，农民选举时考虑的不仅是选能人，更要考虑选“自家人”、“本房人”。农民选“自家人”、“本房人”的目的是期望他们的当选能够为自己带来更多的利益。⁽⁹⁾这是宗族势力对村民自治最直接、最明显的影响，这种影响还衍生至农村“两委”关系、村务管理和监督方面的一系列问题，从而使农村本来已经很复杂的社会矛盾更加复杂。

4.非利益性社会矛盾蔓延

根据相关统计数据，全国各地群体性事件呈不断上升趋势。以浙江省为例，全省群体访数量节节攀升，群体性事件的发生数量也逐年上升。仅2009年1—9月，全省群体访事件发生的数量同比增加108%，参加群体性事件的人数同比增加367.7%，特别是因土地征收、拆迁安置、工程建设等引发的农村基层群体性事件明显增多。仅2009年7月1日至9月13日期间，20人以上来省集体访的有33批次、1 575人次，同比分别上升94.1%和100.6%；百人以上集体访2批，最多的近400人。⁽¹⁰⁾近年来，我国群体性事件引发的矛盾冲突中出现了一种新苗头:在很多以打、砸、抢这种暴力形式表现出来的群体性冲突事件中，众多参与者与事件并没有直接的利害关系，也没有直接的利益诉求，而只是表达、发泄某种不良情绪。这类社会矛盾称为“非利益性社会矛盾”。当前在许多群体性事件中，大多数参与者的动机往往与本人的利益无直接关系，他们与社会之间的矛盾属于非利益性社会矛盾。非利益性社会矛盾又往往与群体性事件相伴随，它反映了社会矛盾的复杂性，它向政府和各阶层的人们透露出一个信息，即表现在实际利益差异上的具体矛盾如果长期得不到解决，各种问题长期的累积、叠加会渗透到社会民众心理和价值观上，直接影响群体、阶层和不同职业之间的信任感和团结，对社会和谐造成深层次的伤害。⁽¹¹⁾

对当前农村社会管理问题严重性的认识不足和措施不力，已成为未来农村现代化建设的一个重要障碍。邓小平同志曾指出:“中国有百分之八十的人口住在农村，中国稳定不稳定首先要看这百分之八十稳定不稳定。城市搞得再漂亮，没有农村这一稳定的基础是不行的。”⁽¹²⁾农村的稳定是整个社会稳定的关键。

三、基层社会矛盾对基层政权的执政考验

近几年来，由基层矛盾引发的恶性事件在全国各地时有发生，这些事件也一再地在拷问基层政权的执政能力。云南省孟连县群体性事件就是一个典型案例。2008年7月19日，孟连县出动175名警察连夜奔赴40千米外的勐马镇勐啊村，5名嫌疑人随后被抓捕。早晨，勐啊村数百名村民手持长刀、锄头、铁棒、木棍、弹弓等器械，冲击正在孟连农场制胶厂路口执行警戒任务的58名警察。警察被迫使用防暴枪（内装橡皮子弹）自卫，由于距离太近，岩尚软、岩底父子二人被防暴枪击中死亡。手持器械的村民一拥而上，攻打执行劝阻任务的警察，数名警察受伤，多辆警车被砸。闻讯赶到的普洱市委书记高旭升现场劝导情绪激动的村民，并决定放人，缓解对立情绪。村民把两名死者的遗体抬到勐马橡胶公司大院内，数百名村民随后聚集。“7·19事件”惊动了中央高层，胡锦涛、周永康深表关注。云南省迅速组成了省委副书记李纪恒挂帅的工作组。7月20日凌晨2时，云南省委常委、省政法委书记、省公安厅厅长孟苏铁和副省长曹建方抵达孟连，指挥事件处置。凌晨5时，孟苏铁和曹建方到达村民聚集现场，他们轻车简从，未带警卫人员。当时村民情绪并不友好，长刀、棍棒等器械赫然摆放着。在和村民对话时，当孟苏铁听到村民代表说，他们的愿望和利益诉求曾多次向乡、县、市、省有关部门反映，但都毫无结果时，孟苏铁动容地代表省委、省政府向他们表示歉意，并鞠躬以示诚意，表示将负责任地解决大家的合理要求。省领导的态度赢得了村民们的一片掌声，气氛趋于缓和。7月20日，云南省委副书记李纪恒乘直升机急速赶到孟连，他叮嘱在场的各级官员要带着深厚感情做好群众工作。两天后，李纪恒在普洱市领导干部会议上的一番讲话令闻者深受触动:“对共产党充满感恩之情，待人温和善良的傣族群众，拿起了刀斧棍棒与警察对抗，用暴力维护自己的权益，引发了冲突事件。这件事情必须引起我们当政者的深刻反思，必须引起各级干部刻骨铭心、触及灵魂深处的反省。”云南省纪委副书记、省监察厅厅长郭永东在通报“7·19事件”时说，此次事件表面上是警民冲突，实质是胶农与橡胶公司长期的利益纠纷，当地党委、政府没有及时有效地解决群众的合理利益诉求，导致胶农对橡胶公司积怨日深，最后转化为对基层干部、党委政府的不满。省政法委派出工作组到孟连调研后认为，当地社会治安问题的根本原因是群众利益纠纷，再次重申对少数人采取强制措施可能引起群体事件的风险。孟连事件的根源实际上是当地胶农与橡胶公司的矛盾。由于地方党委政府漠视当地群众（胶农）的合法利益，农民一再反映的问题始终得不到解决，致使农民对当地党委政府产生了不信任甚或对立的情绪和态度。其实，这个事件并非一个特例，而是一个典型案例。事实上，全国各地几乎每天都有众多大小不一的群体性突发事件在上演着。看似普通的基层矛盾纠纷，如果不采取积极的态度去处理，或者处理不当，很可能发展为严重的恶性案件，严重影响党和政府在群众中的形象和威信，影响党在基层的执政基础。

我国的社会阶层依然是一个金字塔式的结构，处于金字塔塔基的占据了人口中的大多数。他们虽身处社会底层，却是党和政府执政的根基。而大多数社会矛盾都根植于基层社会。行使基层社会治理权力的基层政权（乡镇、街道党委政府）正面临着前所未有的执政考验。

一是干部考核导向的偏差。基层社会矛盾持续高发，基层政权应该围绕基层和谐稳定，将中心任务放到社会管理和公共服务方面来。但由于长期以来已经形成的以GDP为中心的干部考核导向，使得很多地方的基层干部依然将主要精力放在招商引资等经济工作之中，导致了基层经济建设和社会管理一手硬一手软的状况普遍存在。

二是基层社会治理责任和管理资源的严重不对称。乡镇、街道作为我国国家政权体系的末端，一方面上面各条线将大量的管理责任强势下压，另一方面底层群众对基层政府的利益诉求日益增多、要求日趋提高，而乡镇、街道政府所拥有的政策资源和财力物力与其所承担的社会管理责任之间形成了巨大反差，责任和压力前所未有，而权力和资源十分有限，两者之间严重不对称暴露出基层政权的严重能力恐慌。

三是新的基层社会治理新格局尚未形成。如前所述，计划经济体制下，我国基层社会治理的基本手段是“单位管人”和“户籍管人”，实际上政府是通过行政化手段对全社会实施自上而下的垂直控制。社会管理的主体是政府，政府是管理的唯一主体，基层群众处于“被管理者”之列。随着单位体制和户籍制度的逐步解体，这种管理方式赖以存在的组织和制度基础从根本上动摇了，因此，中央提出了“建构党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局”的目标和要求。这一“新格局”的精髓，是社会管理不能由政府包揽；社会管理必须依靠社会和公众，让社会和公众参与其中、配合政府，共同管好我们生活在其中的社会。但事实上，这还只是一个理想目标，对基层政权而言，日益繁重的基层社会治理重任几乎都落在基层干部头上，新的基层社会治理格局还尚未形成。由于上述众多体制性原因，我国基层政权面临的社会管理方面的挑战和执政考验显得尤为严峻。