我国基层社会治理成果

第一节　我国社会转型与基层社会矛盾

当前我国基层社会矛盾处于持续高发态势，这从根本上讲是当前我国转型期难以避免的现象。我们应该从改革开放、市场经济发展、社会转型的宏观背景上对此有一个总体的认识和把握。

一、市场经济发展与体制外空间的拓展

市场经济是一把双刃剑，市场经济发展不仅是我国经济领域的变革，而且它必然要深刻动摇我国在计划经济时代形成的社会、政治、文化领域的根基。

在计划经济体制下，我国经济组织和社会组织是全面行政化的，在行政体制外没有其他组织。“各机关、人民团体、企事业单位、人民公社、生产大队”涵盖了所有组织，这些组织都是体制内行政化的单位，在体制外没有其他组织，如私营企业、民间社会组织和真正意义上的基层自治组织。

是市场经济催生了大量体制外的经济和社会组织，即所谓“两新组织”⁽²⁾。截至2010年年底，我国仅个私企业就已达到4 200多万户，其中约818.88万家私营企业，3 406.54万个体工商户，从业人员超过1.6亿。⁽³⁾非公经济组织贡献的GDP、税收和进出口额均占全国的50%，解决了75%以上的就业岗位，吸纳了全国9成以上的新增就业人员。此外，我国目前正式登记的各类新社会组织约有46万个，而未登记但已备案或未备案的社会组织大约300万个。⁽⁴⁾

以往我国的社会管理主要依托体制内的“单位”。社会管理主要是对人的管理，计划经济体制下我国对人的管理的基本模式是“单位管人”与“户籍管人”相结合。在单位体制中，我国形成的对人的管理模式是“国家控制单位—单位控制个人”和“个人依附单位—单位依附国家”这两个链条，即自上而下的控制链条和自下而上的依附链条。这中间环环相扣，再辅之以严格的户籍管理，我国用单位和户籍这两根绳子将每一个人都牢牢捆绑在一个狭小的空间内，大多数人确实是被管住了，但也被管死了，整个社会缺乏活力和效率，国家经济持续低迷，经济竞争力和国际地位低下，基本民生问题日趋严峻，这也是我国开启改革开放和市场经济改革的缘由。但由市场经济改革催生了一个前所未有的巨大体制外空间⁽⁵⁾，这一空间是难以采用以往的行政化手段加以管理的。以浙江省为例，据有关部门提供的数据，全省有70%以上的人口生活工作在非传统的单位体制中。体制外群体（其中大部分处于基层社会）已经基本摆脱了对行政化单位制度的依附，原有的“单位管人”、“户籍管人”的社会管理方式已经在全国绝大多数人口中不再适用。以计划生育为例，凡是体制内人员（主要是在机关事业单位工作的人员），为了要保留体制内身份，都能自觉遵守“一对夫妇只生一个孩子”的政策要求；但体制外群体超生现象就十分普遍，并且难以进行有效管理。首先是企业老板普遍超生。浙江永嘉开出过一张140万元的“最贵超生罚单”，老板照交不误，一个基本心态是“我有钱我怕啥”。但是据有关调查，贫困地区、贫困人群的超生数量是最多的，一个基本心态却是“我没钱我怕啥”。可见计划生育的管理问题，关键不是超生群体的有钱没钱问题，而是他们已经成为体制外群体，他们不再有被体制内除名的担心。有网民说:“我不吃皇粮，你还能把我怎么样，还能把我这个中国人除名，赶到美国去不成？”(www.xing528.com)

很显然，“单位管人”、“户籍管人”的老办法不管用了，新办法还在探索和逐步建立过程之中，如何对体制外基层人口进行有效的管理与服务，成为转型期我国基层社会治理面临的难题。

二、体制外群体的期待升级与政府的能力恐慌

体制外群体一方面脱离了国家的行政化控制，另一方面也失去了政府对他们的保姆式的庇护。他们的生存资源要从体制外的市场中获取。因此，从党委政府的角度，首先要解决的是体制外群体的生存资源问题。改革之初我们要解决的首要问题是贫穷问题。邓小平同志说:贫穷不是社会主义。我国市场经济发展首先解决体制外数亿人口的吃饭问题。吃饭问题不解决，社会就会形成产生“陈胜”、“吴广”的土壤。增加社会经济活力，大力发展经济，解决数亿人口的吃饭问题，成为当时中国社会最大的政治。在这样的背景和改革思想指导下，我们开始了一个“以经济建设为中心”的国家经济建设新阶段，并在经济领域取得了举世瞩目的成就。吃饭问题解决了，但新问题却还是层出不穷，社会矛盾比以前不是减少了，反而增多了。这到底是什么原因呢？

随着基层群众吃饭问题的解决，他们的需要层次也日益升级，对党委政府的期待也随之发生了变化。群众有饭吃了，接着必然要求能吃饱、能吃好，要吃得有营养、吃得绿色环保健康；然后，要求有更好的住所，有房子住、有汽车开；再然后，要求公平和平等，要求实现宪法赋予的公民的权利，要求有知情权、诉求表达权，要求生活得更加体面，过上更有尊严的生活；进而要求限制任何特权，要求政府公开透明，要求建立一个清正、廉洁、高效的政府。这就是随着经济发展而来的群众需求层次不断升级的逻辑。在这一过程中，群众必然会对党委政府提出越来越高的、有时近乎是苛刻的要求。而党委政府对群众诉求的回应能力，却远远跟不上群众日益增多的诉求。胡锦涛同志在纪念建党90周年的“七一”讲话中讲到的“四大危险”之一，就是能力不足的危险。党委政府在基层的管理服务能力不足，已经成为一个严峻的现实。

三、流动人口和特殊群体管理服务的巨大压力

当前我国出现了历史上前所未有的人口大迁徙。根据第六次全国人口普查公布的数据，全国流动人口已达到2.6亿。加上利益结构分化和特殊人群的不断增多，使社会管理服务面临日益严重的压力。以浙江省为例，2012年全省流动人口达到2 100万人，其中:来自省外、在本省居住的流动人口大约1 800万人，占流动人口总数的85.7%；全省居住在出租房的流动人口超过1 100万人，占流动人口总数的52%以上。浙江省常住的境外人员有2.3万人，其中义乌市常驻的境外人员就有1.3万人。除了流动人口和境外人员外，特殊人群人数众多且日益复杂化。全省“军转企”人员、“民师”、企业退休人员、水库移民、失地农民、城镇拆迁户等，成为利益诉求和上访群体中的主体；截至2010年年底，浙江省累计接受社区服刑人员90 096名，在册社区服刑人员35 451名，处于安置帮教期的刑释解教人员有11.9万人，其中一些刑释解教人员难以融入社会，易于重新违法犯罪。另外，浙江省还有各类精神疾病患者860万人，闲散青少年65万人，60岁以上的老年人789万人。加上庞大的残疾人群体和逐渐增多的吸毒人员、艾滋病患者等，如此众多的特殊群体是社会转型过程中逐渐形成发展起来的，他们都生活在基层，处于社会底层。以前我们对这些底层群体的管理具有很强的管制性特征，如强制拆房、强制人工流产、强制清理路边小贩、强制收容遣送等。比如，新中国成立以后逐步建立起来的收容遣送制度，城市管理中对外流灾民、流浪乞讨人员可以进行强制性的收容遣送、羁押遣返。20世纪90年代初，国务院《关于收容遣送工作改革问题的意见》的出台，将收容对象扩大到“三无人员”（无合法证件、无固定住所、无稳定收入），即无身份证、暂住证和务工证的流动人员。要求居住3天以上的非本地户口公民办理暂住证，否则视为非法居留，须被收容遣送。2003年的“孙志刚事件”后，实施了几十年的收容遣送制度在一夜之间崩塌了，代之而起的是社会救助制度。这不是一种偶然，而是一个具有重要象征意义的标志性事件，它的真正意义在于:以强制剥夺被管理对象权利为特征的简单粗暴的管理方式将逐步退出历史舞台，代之而起的是以维护公民基本权利为核心的服务型社会管理。那么多的流动人口和特殊群体，其中大多数是社会边缘群体，我们再也不能像以前那样动用一把“铁扫帚”将他们“扫地出门”，而必须转变理念，投入大量服务资源，让他们获得生活在现代社会中的生存底线和做人的尊严。这样的转变对于各类边缘群体而言是一个从未有过的底线保障，对于一个国家文明的发展而言是一个重大进步，而对于各级政府而言则是巨大的压力和挑战。