预防烂尾工程：中国项目管理十年创新录

预防“烂尾工程”的几点思考

吴天虬

摘要：造成烂尾工程的原因多种多样，既有宏观方面的也有微观方面的，既有主观因素也有客观因素，既有政策方面的原因也有法律方面的原因。本文主要从法律层面分析一下烂尾工程的原因，同时也展开了深度思考。

“烂尾工程”一词是从香港建筑界传入，意指一个建设工程尚未完工，开发商、发展商或不知所踪，或半途停工，或迟迟不能竣工交付。也有人将此称为“马拉松”工程。

“烂尾工程”的危害

从20世纪90年代初开始，全国性大规模的房地产开发时常会呈现出波动性规律，特别是在一些地区显得更加突出。如海南、北海等地，由于经济环境或宏观调控的影响，一些刚圈起的工程还未来得及建设或工程尚未完工就被迫停工。“烂尾工程”从主观上可分为恶意和非恶意两种，所谓恶意是指房地产开发商故意欺诈或见利忘义，在贷款未还，工程款未付，并收取了许多预付款后便卷款而去。所谓非恶意的是指开发商在自有资金不足的情况下，盲目上房地产项目，一旦资金来源不畅，工程便被迫停工。“烂尾工程”不仅常常引发纠纷，而且所造成的损害波及面非常广。一般来说，“烂尾工程”的受害者主要有：

一、国家

烂尾工程使国家土地常年闲置，不仅影响土地费用的及时回收，而且由于所建房屋不能进入正常的流通领域，也使国家的有关税收流失，直接造成国家土地资源和财富的巨大浪费。

二、银行

房地产项目投资大，如果离开银行的支持，仅凭开发商的自有资金，房地产开发是难以顺利进行的。而银行贷款的回收一般是在工程竣工并取得销售业绩后，若工程不能按期竣工，银行贷款也就难以按期回归。我国目前典型性的烂尾工程，都将银行“拖”成最大的债权人。

三、开发商

房地产开发在国际上被公认为高利润、高风险的产业，房地产投资必须经过周密的市场分析和科学论证后方可实施。然而在高利润的诱惑下，一些开发商未经充分论证，便盲目上工程项目，导致投资失误，身背巨额债务而使企业破产或停业。海南最多时房地产企业多达四五百家，而真正有项目正常运转的也就是一百多家。

四、施工企业

尽管这几年国家有关部门三令五申严禁施工单位垫款承包，但为了承揽工程，施工单位常以带资施工为条件参与工程招标。当施工单位无力继续垫资，建设单位后续资金又跟不上而出现烂尾工程时，施工单位不仅损失了垫付的资金，而且应得的承包费也难以获取。

五、消费者

消费者根据法律规定，投入的工程款按提供预售的商品房计算，达到工程总额的25%以上便可开始预售。一旦形成烂尾工程，消费者既得不到房子又常常要不回预付款，所受损失可想而知。

六、供应商

近几年，建筑材料市场竞争激烈，为争取客户，许多供应商通常采用赊销的办法促销。一旦房子盖不起来，开发商赔了本或携款而逃，所供应的建筑材料也就打了水漂。

形成“烂尾工程”的原因

造成“烂尾工程”的原因多种多样，既有宏观方面的也有微观方面的，既有主观因素也有客观因素，既有政策方面的原因也有法律方面的原因。本文主要从法律层面分析一下“烂尾工程”的原因。

一、立法滞后

“烂尾工程”始于20世纪90年代初，对如此大规模的房地产开发，我国立法上缺乏准备。对房地产开发中容易出现的问题缺乏预见性及预防措施，以致在这股房地产开发热后期，一些矛盾纠纷便纷纷显现出来。比如对房地产公司的审批、设立、资质条件、项目立项等缺乏严密的程序规定，导致房地产开发公司一哄而上盲目设立，由于是“皮包公司”，一些项目炒了七八手之后仍然是空地一片。

二、法律意识不强，执法欠缺力度

我国房地产方面的立法很不完善，即便是对已颁布的法律、法规的执行情况也很不理想。比如《土地管理法》在1986年便颁布实施，其中规定了较严格的土地使用权取得和审批程序。如第25条规定：“国家建设征用耕地100亩以上，其他土地20亩以上的，由国务院批准。”但实际上，化整为零，越权批地，甚至以集体所有的土地搞商品房开发的现象仍很普遍。1995年开始，为规范房地产市场，国家又颁布了不少新的法律、法规，如《城市房地产管理法》、《城市房地产开发管理暂行办法》等，其中严格规定了房地产开发公司的资质条件、设立程序、项目的立项审批程序等。但在实践中这些规定执行得并不太好，有些根本没有自有资金照样大搞房地产开发。如此“宽松”的执法环境，难怪有人甘冒风险钻法律空子。

三、对开发商的资质条件审查不严

应该说，无论房地产市场如何波动，那些资金实力雄厚、资质条件合法的房地产公司，一般都具有一定的“抗风浪”能力，很少会出现“烂尾工程”。可以说，开发商的资信是能否形成“烂尾工程”的关键。然而，眼下由于缺乏对房地产公司资信情况的有效审查，在高额利润驱使下，房地产开发往往一哄而上，不管有无资金、有无项目，先注册个房地产公司再说。一时间虽然成立了不少房地产公司，但真正能拿到项目的却不多，有项目而又有开发实力的就更少。资质审查上的漏洞，不能不说是形成“烂尾工程”的最直接原因。(www.xing528.com)

四、预售条件执行不严

根据法律规定，商品房预售必须符合两个基本条件：一是必须交齐全部土地使用权出让金，取得土地使用证；二是按提交预售的商品房计算，投入开发建设的资金达到工程总投资的25%以上。但在实践中这一规定执行得并不好，许多房地产公司甚至连土地使用权出让金都交不起，但照样上房地产项目。前期开发的资金不足便靠提前预售募集资金，很多根本就达不到25%的投资标准便开始预售。这样做一方面把风险转嫁给了消费者，另一方面销售不畅便极易出现“烂尾工程”。

五、对工程款监管不力，未能专款专用

根据法律规定，无论从银行贷款还是预售商品房的购房款，必须用于工程建设，不得挪作他用。然而因缺乏具体的监管措施，开发商拆东墙补西墙，随意挪用工程款的情况相当普遍。工程款不能到位必然影响工程进度，工程进度上不去必然影响销售，一旦形成恶性循环，出现“烂尾工程”同样在所难免。

六、房地产开发合同中的保证条款不明确，违约责任不严格

房地产开发中包括一系列合同，如《土地使用权出让合同》、《工程建设承包合同》、《房地产贷款合同》、《商品房预售合同》等。在这些合同的履行过程中如果缺乏有效的担保措施，不仅使债权人的利益缺乏有效的保障，而且债务人在没有履约压力时，消极履约就在所避免。现在的一些格式合同要么对担保内容不加规定，要么规定得不明确，不具体，实践中难以操作。一旦开发商履约受挫，而合同中又缺少有效的担保措施，一些开发商可能在权衡利弊得失后，认为一走了之或置之不管对自己更有利，如此一来就宁愿让工程烂尾。

七、银行支持不力，短期行为

房地产开发投资巨大，离开银行支持可以说寸步难行。然而在近几年的房地产开发中，当开发商出现暂时困难，如工程进度缓慢、销售不畅时，许多银行不是积极为开发商供血输氧，而是担心自己的投资收不回来而采取“断奶”措施，不仅不继续提供正常的贷款而是采用种种方法催贷，致使后续开发项目难以为继。而没有后续资金，项目就完不成，不能取得销售收入，银行的贷款自然就还不上。实际上许多“烂尾工程”就是在银行“断奶”后出现恶性循环的。

“烂尾工程”的预防

预防“烂尾工程”，除了在宏观上国家要加强房地产立法，注意产业政策的调整，有关部门也要加强房地产立法，注意产业政策的调整。笔者在此简述几种具体方法。

一、注意资信审查

这种审查既包括政府主管部门的审查，也包括对当事人的自我审查。作为政府主管部门的审查应将重点放在房地产公司的设立、项目的审批以及贷款条件等方面。作为当事人则应将审查的重点放在合同的审查、合同的签订以及履行环节。对开发商的资质、信誉、开发业绩、项目前景也应进行必要的调查。

二、加强用款监督做到专款专用

无论是银行贷款还是预售款，必须用于工程建设，而做到这一点，仅凭开发商的自我约束远远不够。在香港和一些发达国家常采用如下两种方法：

（一）银行监管。即：开发商在银行贷款时即设立专项资金账户，对银行贷款以及买房者的预付款，银行只凭自己委托的律师所提供的工程进度证明放款，使放款进度与工程进度保持一致。这样就可有效地对工程进度进行监督，预防款项流失或挪作他用。

（二）律师监管。即：将消费者的预付款打入律师事务所专用账户，然后根据与律师事务所签有委托协议的监理工程师的通知拨款。律师监管对消费者预售款的用途监督比较有效，这一监管方法既能使预售款专款专用，同时还能打消买房者的顾虑，增强他们的购买信心。

（三）严格预售条件

法律之所以对商品房预售规定了较严格的条件，笔者认为其主要目的在于强调从事商品房开发必须量力而行，并且必须有足够的自有资金，以防止风险转移。一些开发商在远未达到这一标准时便开始预售，而这样做的开发商一般资金实力都较差。提前预售不仅增加了消费者的风险，而且也加重了开发商的债务负担，许多开发商就是在债务负担下不堪重负，工程建设遥遥无期的情况下破罐子破摔或逃之夭夭。因此若想有效地控制风险，避免出现“烂尾工程”就必须严把“预售条件”关。

（四）严禁垫款施工

以垫款承包为条件争揽工程可以说是建筑业的一大痼疾。虽然国家有关部门三令五申严格禁止垫款承包，但因监督处罚措施不力，在僧多粥少的情况下，此类情况实难避免。而垫款施工经常出现的情况是：在工程量达到一定程度时，如果开发商不追加工程款，建筑商就以停工给开发商施压，一旦后续工程款不能到位，而建筑商又无力继续垫款时，就会形成“烂尾工程”。因此，必须采取有效措施制止垫款承包，将垫款承包视为一种严重的不正当竞争行为加以禁止。只有这样，开发商在立项开发时才能量力而行，从而避免后劲不足而产生“烂尾工程”。

（五）重视监理监督

建筑监理制度是我国工程建筑管理体制的一项重要改革。从1988年开始，经过近十年的实践，这一制度已逐渐成熟。一般人认为，建筑监理只是对工程的质量进行监督，其实不然，建筑监理不仅可对工程质量进行监督，对工程招投标、工程预决算和工程款的用途、进度实施全程监管。目前我国的建设监理分为两种，一是政府监理，这是一种强制性监理；二是社会监理，即由具备监理资质的监理公司或监理事务所对工程建设进行监理。如能有效地运用好这两种监理措施，对预防“烂尾工程”将起到重要作用。

（六）加强保证责任和违约处罚

房地产开发投资巨大，作为开发商可谓责任重大。因此，若进行房地产开发，除了必须符合法律规定的资质条件外，还应当提交一定数额的保证金或以自有不动产设定抵押。一旦工程难以为继使债权人的债权难以兑现时，可以保证金或拍卖抵押物价款抵偿。同时在房地产开发的有关合同中必须对违约责任课以严格规定，以促使义务人在法律规定下积极履约。

作者简介：吴天虬，毕业于重庆交通学院工民建专业。历任安徽省湖滨建安公司施工队队长、项目经理、副总经理。2006年起，出任改制后的安徽湖滨建设集团有限公司副总经理兼项目经理。由他主持的金太阳家具广场曾获优良工程。