解决土地储备资金问题的方案

三、土地储备所需资金的解决方案

土地储备过程中需要的资金由启动资金和运转资金两部分组成。启动资金是指政府征收、购买土地所需的费用。财政拨款和储备土地收益可以支付这笔费用，具体操作上可以借鉴国外和国内部分地区的土地基金制度。运转资金是指对取得的土地进行房屋拆迁、土地平整、基础配套设施建设等一系列前期开发工作需要的资金。在国土资源管理部门是前期开发的主体，土地储备机构仅仅是其事务辅助人的情况下，可以通过储备土地前期开发的市场化模式，解决土地储备运转资金问题。

（一）启动资金——土地储备基金

1.土地基金制度经验

土地基金，就是土地与基金的结合，是指以土地资源为载体，为了土地资源的合理开发和利用或促进公共基础设施的建设，而设立的一种专门的基金。^[29]我国不少地区在土地基金的建立与运作方面进行了有益的探索，取得了良好的效果，积累了丰富的经验。

深圳市是我国第一个建立土地开发基金的城市，于1988年正式建立了由地价款、土地使用费、土地增值费、土地转让费、合同改约补偿金等收入组成的土地开发基金。1988年至2000年的12年间，深圳土地开发基金累计收入400多亿元，基本实现了政府城市建设资金的良性循环，对加速城市整体经济发展，深化土地使用制度改革，起到了举足轻重的作用。^[30]

厦门市政府于2001年颁布了《厦门市土地基金管理暂行办法》，将与土地出让有关的收入集中起来并设立专项基金，由政府统筹使用。土地基金的主要收入来源包括：土地出让金、耕地开垦费、新增建设用地使用费等。基金主要用于土地的收购、储备、征用等。该办法第18条规定，土地储备（包括对土地的临时利用）所需的费用，由土地储备机构向市财政管理部门申请专项资金。土地储备的资金来源和资金管理的其他事项，按照《厦门市土地基金管理暂行办法》执行。2001年厦门市通过土地出让聚集土地基金13亿元，土地储备机构动用资金4.5亿元，收购土地面积20.64万平方米。^[31]通过将所聚集的土地基金用于城市土地开发整理和土地收购，加快了城市的发展，有力促进了厦门市土地储备制度发展和土地市场的完善。

2.我国应采取的土地基金制度

在我国现阶段，作为土地储备启动资金主要来源的财政拨款和储备土地收益有必要通过土地基金的形式运作。

（1）土地储备基金的来源(www.xing528.com)

纵观国内外土地基金的实践，土地基金的资金来源主要有三类：一是以政府拨款为主的土地基金，如2001年以前的澳大利亚、苏格兰土地基金；二是以土地收益为主的土地基金，如美国永久土地基金、香港土地基金等；三是以基金自身盈利为主的土地基金，如2004年以后澳大利亚的土地基金。^[32]有学者认为，政府财政拨款、政策性或商业贷款、土地抵押债券、土地收益和其他资金都可以作为土地基金的来源。^[33]但是如前所述，我国现阶段的土地所有制度和土地使用制度决定了土地储备机构抵押贷款存在无法解决的法律困境，土地抵押债券将遇到和抵押贷款一样的问题。因此，我国土地基金的来源应当从严把握，限于政府财政拨款和土地收益较为妥当。

我国自实行土地有偿使用制度以来，政府已经出让了相当数量的城市土地，积累了一笔可观的土地收益。^[34]在土地基金设立之初，政府拨款作为土地储备制度的启动资金是必要的、也是可行的。政府财政拨款与政府预划拨土地作为土地基金的启动资金，来源可靠且基本不存在资金成本问题，但其数量比较有限，一般在土地储备基金制度的启动阶段所占比重较大。储备土地开发整理完毕，土地使用权出让以后，将部分的出让收益划归土地基金，形成土地基金的补充和积累。土地出让收益作为土地基金的主要组成部分，符合我国国情。^[35]例如，《上海市土地储备办法》第16条规定，储备地块出让所得的价款中属于土地前期开发费用的部分，由受让人支付给土地储备机构，并在扣除土地储备的成本开支和管理费后，纳入土地储备专项资金。《重庆市国有土地储备整治管理办法》第22条也规定，储备整治的土地出让后所得的综合价金扣除应支付的土地储备整治成本后的10%，作为土地储备整治发展专项资金存入土地储备整治资金专户。此外，在储备土地的开发整理过程中，对储备土地的临时利用形成的收益，也纳入土地基金，以实现资金的滚动使用。

（2）土地储备基金的使用与管理

由于各地经济发展水平的差异，政府土地出让收益划归土地基金的比例有较大差异，作为土地基金启动资金的财政拨款更是有限，因而将土地储备基金的主要用途界定为取得储备土地较为合适，有盈余的部分，可以用作土地储备的运作资金。需要注意的是，运作资金主要通过市场化的土地前期开发模式解决，土地基金主要解决储备土地的取得问题，更有助于土地储备工作的顺利开展和良性循环。

基金的管理主要包括使用管理和运作管理，我国的土地基金属于公益性基金^[36]，现阶段，不存在基金的运作管理问题，主要问题集中在使用管理部分。国办发［2006］100号规定，土地基金实行分账核算，纳入地方财政的土地出让收益实行彻底的“收支两条线”。在地方国库中设立专账，专门核算土地出让收入和支出情况。《厦门市土地基金管理暂行办法》规定，土地基金收支计划实行单独编制。土地基金收支计划的编制应遵循“量入为出、专款专用、收支平衡”的原则。财综［2007］17号也明确规定，土地储备资金实行专款专用、分账核算，并实行预决算管理。实践中，只有认真落实土地基金的收支单列，分账核算，专款专用，才能实现土地基金的设立目的。

（二）运转资金——前期开发的市场化模式

国办发［2006］100号规定，土地前期开发要积极引入市场机制，严格控制支出，通过政府采购招投标方式选择评估、拆迁、工程施工、监理等单位，努力降低开发成本。实际上，土地运转需要的资金也可以通过市场化模式解决。市场化运作模式，是指通过招标方式选择开发企业进行储备土地的一级开发。这种模式的典型代表是北京市的土地一级开发模式。^[37]例如，北京市国土资源和房屋管理局于2002年出台的《北京市土地一级开发管理暂行办法》规定，土地储备机构和政府应以招标方式选择土地一级开发公司，并委托其实施土地一级开发，在将土地开发为熟地之后以公开方式向社会供应。2005年9月出台的《北京市土地储备和一级开发暂行办法》（京国土市［2005］540号），进一步明确了土地储备开发的市场化模式。^[38]此外，2006年3月杭州市人民政府办公厅出台《关于进一步加强政府储备土地开发整理的实施意见》，规定储备土地的开发整理实施方案经市政府批准后，市土地储备中心可以协议委托所在区人民政府的机构或国有独资公司进行储备地块的开发整理。

在不将土地储备机构看作一个独立主体的情形下，国土资源管理部门作为土地一级开发的主体，土地储备机构作为其事务辅助人实施具体的工作。一般情况下，国土资源管理部门可以将前期开发工作交由具体的企业来实施，且通过招标方式选择开发企业，不但可以摆脱自己融资的困境，也可以使法律关系简单明了许多。在招投标过程中，招标的主体还是国土资源管理部门，实践中，将土地储备机构看作招投标一方主体的做法是不正确的。国土资源管理部门面向市场招投标，所有的企业都享有平等的投标、中标的权利。^[39]招投标完毕后，中标企业负责筹措资金^[40]、办理规划、项目核准、征地拆迁等手续，并负责组织实施具体的前期开发工作。这样就可以避免土地储备机构向银行抵押贷款的不合理做法。中标企业在开发过程中处于什么位置，用何种法律结构、关系来规制开发企业与国土资源管理部门之间的关系更为合适，这些有待进一步确定。^[41]