2007年11月19日国土资源部、财政部、中国人民银行联合颁布了《土地储备管理办法》（国土资发［2007］277号），改变了欠缺普适于全国的统一性土地储备制度的局面。[1]依照该办法，土地储备，是指市、县级人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用的目标，依法取得土地，进行前期开发、储存，以备供应土地的行为。
土地开发整理是土地储备制度最为重要的组成部分，也是土地储备机构发挥最大作用的阶段。土地开发整理需要大量资金，良好的土地储备融资制度是良好的土地储备制度的前提，没有稳定有效并且安全的融资制度，土地储备制度就如无本之木，无源之水，不但无法发挥其作用，而且该制度的建立也无以为据。[2]财综［2007］17号[3]第5条规定，土地储备资金主要来源于财政部门从土地出让收入和国有土地收益基金中安排的用于土地储备的资金、向银行及其他金融机构的贷款、上述资金的利息收入和其他资金。各省市有关实施土地储备的法规、政策对融资的规定与上述规定无实质区别。[4]与此相应，国办发［2006］100号[5]也规定，土地出让收入的使用范围包括土地开发支出，即前期土地开发性支出以及按照财政部门规定与前期土地开发相关的费用等。
总体而言，我国现存的土地储备融资渠道主要有以下几种：
1.储备土地收益
土地储备的最终目的是出让土地，故出让收益是土地储备所需资金的最终来源。储备土地收益包括储备土地出让收益和储备土地临时利用收益。前者是指储备土地完成前期开发后，由国土资源管理部门向市场上供应土地取得的收益；后者是指开发整理储备土地过程中，临时利用储备土地获得的收益。
各省市土地储备办法都规定，储备土地的出让收益是土地储备的主要资金来源之一，但具体操作上并不相同。有的地方明确规定，土地出让金部分归土地管理部门，部分用于补偿前期开发费用，部分纳入土地储备专项资金[6]；还有的规定土地出让金上缴财政，财政部门按照土地储备成本将资金拨付给市土地储备中心[7]，或者是土地储备机构根据土地储备资金收支预算提出申请，由财政部门拨付相关资金[8]；也有的规定土地出让收入集中设立专项土地基金，土地储备机构向市财政管理部门申请所需资金。[9]
值得注意的是，目前土地出让金整体收入情况不容乐观，这对于土地储备资金的保障有一定影响。虽然国土资源部2007年11月1日修正实施的《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》和国家土地局1995年颁布实施的《协议出让国有土地使用权最低价确定办法》分别规定了招标拍卖挂牌出让和协议出让国有土地使用权最低价的确定方式，自2002年7月1日起实施的《城市土地分等定级规程》（GB/T18507—2001）和《城镇土地估价规程》（GB/T18508—2001）也规定了“基准地价”和“宗地地价”评估的具体程序、标准和技术途径，但不容忽视的是，实践中，一些地方政府违规减免和欠征土地出让收入，土地出让金亏欠的现象还大量存在[10]，这不利于保障土地储备资金的实现。
储备土地临时利用符合集约使用土地资源的目的，不但可以避免土地闲置，而且可以获取收益，《上海市土地储备办法》、《杭州市土地储备实施办法》等都有所规定。国土资发［2007］277号第21条明确规定了对储备土地的临时利用，肯定了各地的做法。储备土地临时利用收益也属于储备土地收益，应纳入土地储备所需资金。
综上所述，储备土地收益是土地储备所需资金的主要且有效的来源，是实际支撑土地储备制度循环运行的主要资金。但是储备土地收益的实现本身有一定障碍，且只能在取得储备土地、开发整理完毕并出让后才可以取得，因此，整个土地储备所需资金具有滞后性，在土地储备制度建立之初更是如此。
2.财政拨款
财政拨款是政府为了使土地储备制度顺利运行，从政府财政预算中划拨出一定的土地储备资金。在各地的实践中，土地储备资金均有财政拨款的成分，在土地储备制度启动阶段尤为明显。纵观各地土地储备实践，土地储备制度的启动，基本上都依靠财政拨款来实现，如，武汉市2000年从财政部门向市土地中心注入周转资金2 000万元，作为土地储备制度建立的主要措施之一；青岛市、沈阳市、厦门市都曾注入资金作为土地储备中心的开办费。[11]在土地储备运作过程中，也存在政府在财政上对土地储备运作予以支持的情况。(www.xing528.com)
财政拨款具有稳定性和持续性的特点，但政府的财政能力是有限的，往往无法担当土地储备资金最主要来源的重任。
3.银行贷款
银行贷款是指土地储备机构向银行等金融机构通过贷款的方式融通资金。北京市、武汉市、重庆市、杭州市、合肥市、广州市和山东省等的土地储备办法，均将银行贷款作为一个有效的资金来源。从目前的实践来看，银行贷款是各地土地储备最主要的资金来源，在地方财政比较有限的地区更是如此，如，安徽省合肥市土地储备的资金来源中，银行贷款占到土地储备资金的80%以上；2001年到2005年湖北省武汉市土地储备中心累计融资288.1亿元，除了4.6亿元财政资金外，其他大部分为银行贷款和短期负债。[12]
国土资发［2007］277号、财综［2007］17号都规定了银行贷款的融资方式，银发［2003］121号[13]还明确了土地储备贷款的条件和期限等。但土地储备机构贷款是以所储土地使用权作抵押，土地储备机构对所储土地是否享有土地使用权？是否有权以所储土地使用权作抵押？这些问题需要进一步研究。
4.信托计划
土地储备信托是指土地储备机构以自己的名义，将储备的土地委托给专门的信托公司，信托公司作为受托人，负责信托土地开发的融资活动。土地储备过程中，为土地储备融资的信托是资金信托计划，即通过信托公司，把居民手中闲散的资金集合后，运用于具有稳定收益的、风险小的土地开发整理。土地储备信托与其他融资模式相比，具有更广阔的运作空间。首先，资金成本低，信托公司是直接募集社会资金的专业机构，其利润主要来自按收益比例收取的手续费；其次，募集方式灵活多变，依照有关规定，只要信托公司确认，可以随时在市场上发行土地信托，并且募集的资金量不受任何法律条文和行政规定限制；再次，利率相对灵活，制订发行信托计划时可根据一定阶段市场资金利率的平均水平不断更新利率水平，灵活性更高。[14]但土地市场上不可预见性因素较多，城市土地储备未来走向何方，尚无定论，无论是信托公司、银行还是投资者均持观望态度，短期投资居多，不能满足土地储备对资金的长期和大量需求。[15]
我国已有部分城市开展了土地开发信托。例如：北京信托发行了《北京CBD土地开发项目资金信托计划》[16]；百瑞信托发行了《郑州市城区土地储备贷款资金信托计划》[17]；武汉市土地储备中心也通过土地信托融资开辟了一条新的筹资渠道。[18]
5.土地债券
土地债券融资，就是通过债券的发行，从社会闲散资金中筹集土地储备所需的资金。我国目前实践中，主要是担负整理开发任务的企业通过发行企业债券的形式，募集土地储备所需的资金。例如，重庆市主要由国有企业负责储备土地的一级开发，2008年10月22日重庆城投30亿元5年期企业债券正式发行，所募资金主要投向旧房拆迁、环境整治、畅通工程等项目。[19]这种由开发企业通过发行企业债券的融资方式已超出了土地储备机构融资的范围，进入了前期开发整理模式的领域。
总体来看，财政拨款和储备土地的收益属于政府自己投资，银行贷款、信托计划和土地债券才属于真正意义上的融资。而信托计划和土地债券，风险大且受到的限制较多，仅适用于个别有条件的地区，实践中也存在诸多弊端。因此，银行贷款是目前我国土地储备机构最主要的融资方式。
银行贷款是政府进行土地一级开发资金的重要来源，但是由于被储备土地只能按照土地供应计划交付供地，并不属于可自由转移的房地产，不属于《城市房地产抵押管理办法》规定的可以抵押的财产，而且储备土地价值的不确定性，使抵押权难以实现，所以储备土地不具备抵押的合法性，土地一级开发中的资金贷款存在法律风险。为此，中国人民银行要求：“各商业银行应规范对政府土地储备机构贷款的管理，在《土地储备机构贷款管理办法》颁布前，审慎发放此类贷款。对土地储备机构发放的贷款为抵押贷款，贷款额度不得超过所收购土地评估价值的70%，贷款期限最长不得超过2年。商业银行不得向房地产开发企业发放用于缴交土地出让金的贷款”。有人提出可采取土地一级开发收益权质押贷款，土地一级开发收益权质押不违反《担保法》，具有一定的合理性且已有实践先例。[20]
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