三、国外土地开发的模式及其对我国的启示
本书第二章对国外的土地储备制度进行了比较完整的介绍,其中包含了储备土地一级开发的内容,但并不是很系统全面。下面就国外土地开发的几种模式做一简单介绍,以期为我国储备土地前期开发模式提供一些借鉴。
(一)国外“棕地”开发模式
我国大部分读者对“棕地(Brownfield)”一词都很陌生,但在发达国家,它早已是一个众所周知的概念。[84]“棕地”的概念早在1980年美国《环境应对、赔偿和责任综合法》(Comprehensive Environmental Re-sponse,Compensation,and Liability Act,CERCLA)中就已经被提出,主要是解决旧工业用地上的土壤污染问题。相对成熟的是美国环境保护局1994年的定义:棕地是被遗弃、闲置或不再使用的前工业和商业用地及设施,这些地区的扩展或再开发会受到环境污染的影响,也因此变得复杂。欧洲经济与棕地更新网络行动组(CAEBRNET)有类似定义:棕地是那些由于之前土地使用者带来了不良影响,已经受到或将要受到污染的土地,包括被废弃或仍在使用的。这些定义强调了棕地是受污染的土地,显得有些狭隘。相对而言,英国对棕地的定义要广一些。1990年左右,棕地一词出现在英国规划法中。根据英国规划法,棕地是相对于绿地上的一种规划上的术语。绿地一般指不能用于开发和建设的,覆盖有绿色植物的土地。棕地则是指曾经用于开发建造,但是又被遗弃的荒地,无论受污染与否。因此,棕地不仅包括旧工业区,还包括旧商业区、加油站、港口、码头、机场等工业化过程中所遗留下来,已经不再使用的设备、建筑、工厂或整个地区。广义上讲,棕地与绿地是一组相对应的概念,是指已开发、利用过并已废弃的土地。从上述定义可以看出,棕地具有如下特征:第一,棕地是已经开发过的土地;第二,棕地的部分或全部遭废弃、闲置或无人使用;第三,棕地可能受过污染;第四,棕地的重新开发与再次利用可能存在各种障碍。
1.美国的棕地开发制度
美国是棕地再开发策略最积极的倡导国和实践国,经过十多年的实践,成效卓著。这一巨大成功,与政府从法律、金融、政策等方面对这一策略的大力扶持有极大关系。据美国国家棕地协会(National Brownfield Association)2007年的统计,美国当前有40万~100万块以上的棕地,其中有1 300块受到严重污染,它们也是超级基金的重点及优先清理资助对象。美国环保署是美国在棕地再开发问题上的核心力量和最高指导中心,于1995年1月25日发布“棕地行动议程”(Brownfield Action A-genda),借以改善投资环境,鼓励私人投资者进入棕地再开发领域。环保署在棕地问题上的投入是非常大的,仅2007年就在美国38个州中投入了7 070万美元,共294笔棕地基金用于试点项目、污染评估、岗位培训等活动。除环保署以外,美国的住房与城市发展部、商务部经济发展局、交通部、小企业主利益保护局、美国陆军工兵军团等联邦部门、组织、机构也采取多种举措支持棕地清理与再生。除了由环保署直接负责的重污染棕地之外,污染较轻的棕地由州政府负责。各州政府通过自主清理计划(Voluntary Cleanup Programs,VCPs)实施对棕地的清理,目前已有47个州制定了计划。除了都需要符合环保署的某些标准这一共同点外,这些计划在很多方面因具有每个州的立法、财政等方面的特质而各不相同。为了与地方政府的治理政策相协调,环保署还与14个州政府签署了同意备忘录(Memorandum of Agreement,MOA),目的是使政策与标准不发生冲突,并给予地方计划充分的信任和自主权。私人开发商则在各级政府的政策扶持下对棕地进行投资,通过治理、规划和重建等手段对其进行再次开发利用。其他的研究机构和非营利组织则通过技术支持方式对再开发进行协助。因棕地再开发有益于社区复兴,社区民众通常也积极响应及参与再开发项目。从这些方面可以看出,美国各级政府、相关利益团体和私人企业之间形成了密切的合作关系,形成了一个棕地再开发的成熟运行机制(见下图),这是其再开发战略成功的关键。[85]
2.英国的棕地开发制度
英国的棕地开发利用,是作为经济社会可持续发展战略的一部分而进行的。英国将棕地开发利用放在最优先考虑的位置上,它同时也是英国城市复兴计划的一部分。这也提升了城市环境质量,并减轻了必须在乡村进行土地开发的压力。英国的棕地再开发有相当大一部分比例集中在住宅产业上。英国政府于1998年制订了两个定量目标,一个目标是到2004年,棕地要以每年至少1 100公顷的速度进行改善。另一个目标是,到2008年要有60%的新建住房或已有住宅翻建,需在棕地上进行开发。而事实上这一目标在2000年就已基本实现。甚至有人认为这一目标定得过低,应把目标提高到75%。这一成就显示了英国政府对棕地开发利用政策的强有力支持,也显示了房地产业人士在棕地再开发中的高度参与意识。英国的环保法律对棕地的清理责任减少了条条框框的约束与过多强制性规定,以免对房地产市场产生负面影响。[86]
美国棕地再开发运行机制[87]
3.欧洲棕地开发制度
欧盟由于是多个国家的联合体,因而在“棕地”治理中没有统一的标准,但其政策都集中在两个方面:第一,采用大量的手段,包括规划和政策等手段,防止“棕地”污染再发生:第二,关注已形成的“棕地”问题的修复。丹麦和荷兰是欧盟国家里最先拥有受污染土地政策和法律的国家,英国、法国、卢森堡、比利时等一些国家也根据自己国家“棕地”的实际问题制定相应的法律和治理措施。[88]在“棕地”治理的基金来源中,欧盟国家通常采用废弃物征收税法、工业基金、政府津贴、土地注册交易费用、污染土地拍卖价格、私人筹措资金的方法。[89]
4.国外“棕地”开发制度的经验
西方国家成功开发利用棕地有多方面因素:其一是政府宏观政策的支持,包括财政、法律、税务等;其二是私人投资者和业主的大量参与,而后者需要通过前者才能发挥作用;此外,再开发过程中的第三方力量是公众。西方学者的研究表明,公众参与对棕地再开发有积极的促进作用,调查结果显示有四分之三的公众愿意参与到再开发实践中来,公众(尤其是棕地周围的居民)最希望棕地被开发成文化与娱乐场以及其他的社区公共设施,其次才是住宅区。这虽然与政府希望通过棕地再开发振兴城区工商业的意图不太一致,从盈利角度而言,也与投资人的目标有差异,但如能结合公众的意愿及力量进行开发,对棕地的再利用无疑将具有事半功倍的效果。[90]
(二)公共用地开发模式
在我国,公共用地的所有权属于国家,为了公共利益的需要,使用该土地的单位可以通过行政划拨的方式取得土地使用权。通过行政划拨方式取得的土地可能是“毛地”,也可能是经过土地储备的“熟地”。因此,在我国公共用地的一级开发主体可能是用地单位,也可能是国土资源管理部门。与此不同,在国外,土地私有制决定了公共用地的所有权人有权也必须对其所属的土地进行开发。下文以巴黎公共交通集团公司资产管理发展公司对其所属的土地进行开发为例,具体研究公共用地开发模式及其特点。[91]
巴黎公共交通集团公司(以下简称RATP)是巴黎市每天1 000万人次公交出行的提供者,主要负责环线以内公共汽车、地铁和快速地铁的运营和车辆管理。其所属资产有RATP的房产和地产(不包括交通线路用地),具体包括:(1)50万平方米房产,其中包括信息服务中心、公司餐厅、公司文化设施、公司体育设施、公司社会服务设施等;(2)150公顷市政及工业用地(包括停车场、维修车间等,不包括交通线路用地)和前述房产用地。
1.开发经营主体
为了对所属土地进行重新整合,提升土地的价值,依靠土地价值提升获得的利润进行停车和维修设施的更新,同时为公司建造更多的福利设施,RATP特地成立了巴黎公共交通集团公司资产管理发展公司(SEDP),其下属的全资房地产开发子公司专门负责RATP所属土地的开发与经营。其开发目标有三个方面:(1)将原有的一部分维修车间拆除,并建造新的维修车间,以适应维修长度更长的车厢;(2)出售住宅项目,以住宅项目的收益来支撑对维修车间的改造;(3)建造RATP的社会服务及文化活动中心,建造SEDP办公楼。
2.开发经营策略
(1)整合土地。为了实现土地最优化利用,必须对RATP所属土地在功能和空间上进行重新整合。SEDP管理的房地产有个明显的特点,那就是通常都与市政和工业用途有关,最常见的是停车场和车辆维修车间,并且这些建筑或场地仍在使用之中。最近几年,SEDP开发的土地类别范围越来越广,其中既涉及变电站等重要的基础设施,也有长期空置难以使用的土地。由于它们位于城市中心地区,因而周边环境比较复杂,在开发活动中既要考虑地块内各种功能之间的相互影响,又必须协调好与周围城市环境的关系。因此,SEDP开发的土地虽然面积较小,但遇到的问题却千头万绪,这就需要地质专家、城市规划师、会计师、历史学家、建筑师、景观师等各方面专家协同合作,在项目实施前制订出开发计划。
(2)将土地与“建设许可证”捆绑式出售。由于土地功能的复杂性,SEDP需要将一块土地分为几个地块,一部分土地留为自用,如自用的办公楼、福利设施、停车场和维修车间等,另一部分土地则出售以支付自用设施的建设。为获得最大的土地收益,并对建成环境的效果进行控制,SEDP并不是单纯出售土地,而是将土地与土地上建设项目的“建设许可证”一并出售。(www.xing528.com)
(3)对所有项目组织设计招标。在法国,规定对公共建筑的建设必须进行公开的建筑设计招标,而商品化建设项目,如商品住宅和办公楼,则不需要经过这一过程。在组织项目设计招标的同时,SEDP也在不断充实技术力量。SEDP是业主,也是一家技术性企业,它不仅组织项目开发,还对物业进行管理。在这两大重要角色中,都需要技术力量的支持。
(三)综合性开发模式
下文以美国托莱多市滨水区开发为例,说明综合性开发的特点。[92]
1.开发背景与开发目标
托莱多市(Toledo)位于伊利湖边,是美国俄亥俄州的第5大城市,麦尤密河流经该市,其主要城区和中心商业区位于麦尤密河的西北部。20世纪早期,因高速公路的发展和货车运输业的兴起,托莱多市的水路运输量大大降低,而滨水区衰退的码头、废弃的仓库和建筑就成为人们到达河区的障碍物,托莱多的港口滨水区也由繁荣走向衰退。托莱多的港口滨水区随着城市产业的发展经历了繁荣、衰退和再开发的过程。1978年,位于市中心商业区和麦尤密河之间的码头区景观是由25英亩的停车场和废弃的建筑物组成的。但经过6年再开发,这里已成为适宜的居住区和现代化工业的“博物馆”。
通过城市商业区复兴来振兴城市经济是托莱多市滨水区开发的总目标,具体可以分解为以下项目:在滨水区建造政府办公楼、商店、旅馆、游艇停泊处、娱乐设施、住宅和开放空间等,以此来加强城市商业区与滨水区的联系,引导其他私人企业来滨水区投资。
2.开发模式的特点
(1)公私合作开发。1973年,由托莱多市的商业和财政领导共同创建了大托莱多公司(GTC),其主要任务是负责城市开发。次年,在市长委派之下成立了一个托莱多发展委员会(TDC),和GTC一起负责商业区开发。当时,托莱多最大的集团公司欧文—伊利诺伊公司主要经营玻璃制造等业务,也在寻求扩张之路。于是,政府与该市最大的集团公司欧文—伊利诺伊公司展开了合作。
(2)互惠共赢的合作条件。为了促进欧文—伊利诺伊公司在该市的发展,托莱多市政府决定以优惠政策向它出售10英亩的滨水土地,但条件是该公司要承担滨水地区发展的主要责任。而欧文—伊利诺伊公司合作的条件则是,要求托莱多市政府在其房地产开发中减免税收,在公司所在地建公共停车场,市政府应负责鼓励其他开发商在滨水区投资和建设娱乐设施等;另外,一个最重要的条件是托莱多市政府要保证使滨水区复兴成为“全市共同支持的工程”。具体内容如:市政府要负责制定一个全面而深入的商业区和滨水区规划,保证滨水区的可达性,并负责建设一个绿色开放空间,以联系市中心的购物中心和滨水区。
(3)资金提供。在欧文—伊利诺伊公司和托莱多信托公司共同投资10亿多美元的同时,联邦政府也拨给托莱多1 200万美元用于滨水区开发。这样,私人和公共投资的比例为10∶1。总的来说,这样的资金比例确保了滨水区开发得到私人部门的大力支持和参与。
(4)重点开发项目:散步公园。散步公园面积约15英亩,沿河呈线性布置,面积不大,但景色清新自然,极受人们喜爱。公园设有形式多样的场所空间供人们休闲娱乐。由于滨水区在托莱多市城市发展中处于重要地位,因而滨水的散步公园就成为宣传城市发展历史的基地。
(四)国外土地一级开发成功的经验及对我国的启示
1.棕地开发与土地储备制度
国外的“棕地”开发类似于我国的存量土地的储备。源于欧美诸国的棕地再开发理念首先必须被引入我国土地利用规划和城市规划两个体系,才能有效融入我国的土地储备实践中。棕地再开发中存在两类障碍:一类是棕地的产权和财务纠纷,即可能存在产权不一或原用地使用权所有者因有银行负债或贷款,导致土地使用权无法招标拍卖的情况;另一类是棕地本身的物理障碍,如可能存在工业污染、现存地面及地下构筑物等。第一类障碍可以由政府从中协调,特别是通过已推行十几年的土地储备制度,以合理的方式将棕地重新投入土地市场,加快土地循环利用。依照土地储备制度的设定,政府(及土地储备机构)同时还要负责第二类障碍的清理,这样就把原本应由开发者承担的责任包揽下来,既混淆了政府机构的功能,也可能造成棕地清理中的低效、不完全等问题。所以,在推行棕地再开发时,应当充分把握我国的国情,并借鉴西方国家的经验,采用“政府宏观调控、企业市场运作”的原则,分清各自应承担的职责。政府机构负责土地使用权的供给和政策导向,引导企业进行棕地再开发,协助解决开发过程中出现的问题,而非事必躬亲;企业根据政府的用地规划清理用地,实施再建、再利用。二者携手共同推进土地循环使用,实现可持续发展和循环经济的战略目标。[93]
2.坚持土地开发社会公共利益目标
虽然各国的历史背景、社会、经济、文化条件不同,但在土地开发目标定位上都是为了社会公共利益而开发。不论是英国的棕地开发、法国的城市公共交通用地开发,还是美国的滨水区开发,其开发成功的共同特征都是始终围绕着社会公共利益目标,或为解决本地范围居民的实际问题,或为区域概念的发展考虑。英国的棕地开发还考虑了环境改善、社会公平、开发的外部性等问题,其结果不仅实现了住宅的有效供应,还使老旧城区焕发出新的活力,从而提升了城市环境质量,使城市空间更加完整。法国巴黎城市公共交通用地的开发不仅解决了市政交通设施改造的问题,还在功能和空间上对土地进行了整合,同时,也缓解了部分住房需求的压力,实现了多目标的共赢。美国滨水区的开发更是突出了环境改善和城市面貌的改观,从而既给当地居民带来了便利的生活娱乐设施,也实现了城市经济发展的目标设计。
3.政府的大力支持
不同国家对土地开发支持的方式和力度有所不同,但无论是资金上的支持还是政策支持,都是其开发成功的基础。在美国滨水区开发中,由于滨水区开发所需资金量大,而且开发周期长,一般要在开工后近十年才能盈利,因而托莱多市政府便将滨水区开发的项目分阶段并按市场需要进行,采取多种融资方式确保每个项目资金到位,增加开发的灵活性。在启动滨水区开发时,托莱多市政府投资了180万美元,建设步行系统和美化环境,再由私人部门投资2亿多美元在滨水区建造办公楼、旅馆和滨水市场,以及由联邦政府投资1 200万美元进行散步公园的建设和街道改造。
4.多方参与的开发决策机构
美国托莱多市的滨水区开发由大托莱多公司(GTC)和托莱多发展委员会(TDC)共同负责,并鼓励公众参与到制定滨水区开发政策中来。而GTC和TDC两个机构的成员是由城市的商业和财政领导以及市政府委派的规划、商贸和城市其他机构的代表组成的,是一个跨部门的公共机构、私人机构和非营利机构组成的公私合作的领导组织。该组织既具有企业管理的技巧、开发投资的能力和对市场发展的洞察力,又能在市政府的领导下进行城市开发。这样,在开发过程中私人集团和公众利益都得到了保证,从而使开发的经济效益、社会效益和环境效益达到统一。由此可见,建立开放的研究决策组织机构,制定开发政策和资金战略,以及调动私人企业的开发积极性,是滨水区开发走向成功的关键。
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