土地储备的范围与保护公共利益相关

一、储备土地的范围

储备土地的范围是土地储备制度的基础和前提，储备土地的范围主要涉及储备土地的来源、储备土地的取得方式和储备土地的用途三个问题。

（一）储备土地的来源

从土地来源上看，可以分为两类：一是存量土地；二是增量土地。存量土地，是指原有国有土地，因各种原因不能正常配置、流转，需要由政府予以权利置换并供应的土地，如依法收回的土地、原划拨国有土地；增量土地是指新增建设用地，如农村集体用地转化来的城市国有建设用地等。根据《土地储备管理办法》第10条的规定，存量土地和增量土地都属于储备土地的范围。但存量土地和增量土地所占的比例，在不同阶段并不相同，总体而言，储备土地经历了一个从存量土地扩张到增量土地的过程。

由于各地设立土地储备制度的初衷在于盘活国有存量土地，调控城市存量土地，因而最初可储备的土地类型主要限定在旧城区改造、国有企业“退二进三”、政府收回土地等存量土地，在土地储备制度设立之初，存量土地在储备土地总量中所占比例较高。国务院发布的《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发［2001］15号）即指出，针对“国有土地资产”鼓励“有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度”；国土资源部《关于整顿和规范土地市场秩序的通知》（国土资发［2001］174号）中亦指出，“对原有存量建设用地，城市政府要积极试行土地收购储备。”随着土地储备的发展以及土地储备制度功能的转变，特别是在存量土地有限的情况下，地方政府把制度的触角伸向了增量土地——集体土地。^[1]《土地储备管理办法》出台之前，绝大多数地方都已将征收（或征用）的集体土地纳入土地储备范围，并且增量土地在土地储备中所占比重愈来愈大。以安徽省黄山市为例，存量土地在土地储备制度建立的前几年所占比例稍高，由于国企改制接近尾声，所占比例较小，到2007年，征收的土地已占到全市土地储备总量的70%左右。^[2]

为了遏制一些地方违法违规占用土地，充分发挥土地供应的调控作用，2006年5月30日国土资源部发布的《关于当前进一步从严土地管理的紧急通知》（国土资电发［2006］17号）中指出，要从严从紧控制新增建设用地，新增建设用地不得用于土地收购储备。^[3]到2007年颁布《土地储备管理办法》时，又承认了增量土地和存量土地都属于储备土地范围的做法（第10条），但是也指出“优先储备闲置、空闲和低效利用的国有存量建设用地（第6条）”。由此可见，国土资源部门还是希望控制新增建设用地总量，将城市大量的闲置和低效利用的存量土地优先纳入储备范围，这无疑有助于土地储备从“增量土地”向“存量土地”的转变。^[4]据报道，《土地管理法》修改过程中，将对土地储备制度进行修改，一个重要方向是限定土地储备范围，对于新增建设用地，不能进入土地储备。土地储备只能对“三旧”用地等存量建设用地进行整理和储备，以及对重大建设项目用地进行储备。^[5]这种做法值得赞同。首先，十七届三中全会提出要坚持节约用地和保护耕地制度，《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发［2008］3号）提出充分利用现有建设用地，大力提高建设用地利用效率。可以说保护耕地和节约用地是我国的一贯政策。其次，从国外土地储备制度的经验看，土地储备制度设立之初，其职能倾向于收购储备城市郊区的土地，以备城市未来扩张之需，但土地储备制度进入成熟阶段后，土地储备制度的功能就主要集中于实现废弃、污染和闲置土地的重新利用。^[6]再次，城市土地供应主要以增量供应为主，造成了城市规模失控，用地规模失控，人均用地较多，土地利用粗放，耕地日益减少的现象。^[7]最后，储备土地主要来源于征收的集体土地，这成为土地储备制度被抨击不合法的主要理由，“各地储备的土地大部分是进行商品房开发，以‘储备’为征收目的的做法，直接违反了我国《宪法》第10条第3款、《土地管理法》第2条第4款和《物权法》第42条第1款关于以‘公共利益’为征收目的的规定”^[8]。

实际上，除征收集体土地外，国有土地使用权收回等的行使也经常涉及公共利益问题。因此，公共利益的保护成为土地储备机构代表政府部门行使土地储备权的核心目的，也是判断其行为合法性的主要标志。然而“公共利益”是一个抽象含糊、难以明确的概念，我国现行法律对于“公共利益”问题未作具体解释，完全凭政府自由裁量，极易导致权力的滥用。关于国有土地使用权收回和集体土地征收过程中“公共利益”的界定问题，非土地储备立法可以解决的问题，也非土地储备取得过程中独有的问题。因此，土地储备立法时就是要确保如何在现行法框架内，合理地确定储备土地的范围、储备土地的取得方式，以及政府取得的土地纳入储备土地的程序。

总而言之，目前，增量土地与存量土地都属于土地储备范围，但土地储备过程中，一定要坚持优先储备存量土地的原则，增量土地的储备必须符合法律规定的要求和程序。在未来修改《土地管理法》以及制定《土地储备管理条例》的过程中，是否将增量土地纳入土地储备的范围，则应结合储备土地的用途以及储备土地的供应方式，一体考虑。

（二）储备土地的取得方式

土地储备的取得是土地储备制度的重要组成部分，是土地储备制度得以有效实施的前提，同时也是土地储备制度存在和发展的基础。也有学者将土地储备的取得称为土地集中，是指土地储备机构为了城市发展的需要，依据有关法律的规定，根据城市土地利用规划，将土地集中起来，以备在完成必要的开发之后进一步利用。^[9]笔者以为，土地集中侧重于取得储备土地的过程，储备土地的取得侧重于结果，但二者的内涵和本质是一样：是国家行使国家土地所有权的行为，是国家作为土地所有人实现对土地的权利的过程。(www.xing528.com)

《土地储备管理办法》（国土资发［2007］277号）第10条规定，下列土地可以纳入土地储备范围：依法收回的国有土地；收购的土地；行使优先购买权取得的土地；已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地；其他依法取得的土地。各地有关土地储备的法律法规有基本类似的规定，如《上海市土地储备办法》第6条规定，储备土地的范围包括：滩涂围垦成陆并经验收合格的土地；拟转为经营性建设用地的原国有农用地；拟调整为经营性建设用地的原划拨国有土地；拟依法征收后实行出让的原农村集体所有土地；土地管理部门依法收回的闲置国有土地；市政府为实施城市规划需要储备的其他国有土地。《重庆市国有土地储备整治管理办法》第9条规定，经市或区县（自治县、市）土地行政主管部门依法处置后纳入储备范围：为实施城市规划政府统一征用、转用的土地；无主地；土地使用期限届满被依法收回使用权的土地；依法收回使用权的闲置土地；依法没收的土地；以出让方式取得土地使用权后无力开发且不具备转让条件的土地；因单位迁移、解散、撤销、破产或者其他原因停止使用而依法收回或收购的原行政划拨土地；因公共利益需要，经依法批准收回使用权的土地；因实施城市规划的需要，经依法批准收回使用权的土地；因土地整治的需要，经依法批准收购的土地；公路、铁路、机场、矿场等经核准报废后收回使用权的土地。征用集体所有的土地或国有农用地转用，需依法办理征用、转用手续并依法缴纳耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费后方可纳入储备范围。^[10]

从各地的实践来看，储备土地的取得方式主要有土地收回、土地收购、土地征收、土地置换。由于涉及土地使用权的收回、补偿，特别是征收拆迁、安置补偿等问题，储备土地阶段涉及的法律问题较为复杂。在将土地储备机构视为国土资源管理部门的事务辅助人的情况下，参与取得储备土地的主体之间的法律关系如何？各种储备土地的取得方式具体应如何操作？这些问题的解决对土地储备实践有重要意义，下文将分别予以研究。

储备土地取得方式

（三）储备土地的用途

对储备土地用途最基本的分类是公益性用地和经营性用地。由于我国实行国有土地用途管制制度，对于公益性用地一般以划拨方式供地，而对于经营性用地则以出让方式供地。各地都将经营性用地纳入储备土地范围，而公益性用地是否应纳入土地储备，《土地储备管理办法》并无明确的规定，各地的做法也各不相同。例如，武汉市明确规定为社会公共利益需要政府依法收回的土地应进行储备（《武汉市土地储备管理办法》第8条），广州市也明确将公益性用地纳入储备范围。^[11]而有的地方却将公益性用地排除在土地储备范围之外，例如，在安徽省，道路用地、公共基础设施用地等暂不纳入土地储备的范围。^[12]

笔者认为，公益性用地也应纳入土地储备的范围，主要理由如下：

第一，土地储备制度的功能是统一调控土地市场、抑制土地投机行为，保证土地规划的合理实施，促进土地资源的合理利用。以划拨方式供应的公益性用地也是土地规划的对象，也需要实现合理利用。因此，从功能角度对土地储备范围进行考量，公益性用地可以纳入土地储备的范围以实现规划的要求。^[13]无论是经营性用地还是公益性用地都可以按照规划的要求纳入土地储备，由土地储备机构进行前期开发成为“熟地”后进行出让，才能达到土地集约利用的目的。

第二，将公益性用地纳入土地储备范围是国外的普遍做法。为了维护公共利益而进行土地储备是国外土地储备制度建立的初衷。例如，荷兰的土地储备主要是储备城市周边的土地，以备未来城市扩张时使用；瑞典将城市周边的农地和庄园土地纳入储备范围，目的也是应对未来城市扩张的需要；法国政府推行土地储备制度的目的是将农民手中零散不规整的土地统一收购并储备起来，进行统一的整理和再划分，使之成为便于高效开发的城市住宅用地，为市民提供价格合理、舒适的住房。虽然我国土地储备制度设立的初衷与国外的有一定的差距，但是土地储备过程中一定要注重公共利益的维护，这是值得借鉴的经验，否则，很容易使土地储备制度走入歧途，成为实现土地财政的工具。

因此，无论是从土地储备制度的功能来看，还是从比较法的经验来看，都应将公益性用地纳入土地储备范围。土地储备具有政府性和公益性的特征，如果只把经营性用地纳入土地储备的范围，明显有土地财政的嫌疑，似乎是政府通过土地储备的方式与市场逐利。^[14]概言之，无论是公益性用地还是经营性用地，都可以按照规划的要求纳入土地储备的范围，由政府进行前期开发成为“熟地”后再进行供应，以达到土地节约集约利用的目的。