土地储备制度：现状与完善探讨

二、储备土地登记的存在理由

如上文所述，储备土地的登记存在一些问题，在既有的法律框架内遭遇到一些困境，实际上，之所以规定储备土地的登记，赋予土地储备机构对储备土地的使用权，主要是为了解决土地储备机构以所储备土地作抵押向银行办理抵押贷款问题。主要理由为：

第一，土地开发整理阶段是土地储备制度最为重要的组成部分，也是土地储备机构发挥作用最大的阶段。土地的开发整理需要大量资金，良好的土地储备融资制度是良好的土地储备制度的前提，没有稳定、有效并且安全的融资制度，土地储备制度就如无本之木，无源之水，不但无法发挥其作用，而且该制度的建立也无以为据。^[2]《土地储备管理办法》第16条规定：“对纳入储备的土地，经市、县人民政府国土资源管理部门批准，土地储备机构有权对储备土地进行前期开发、保护、管理、临时利用及为储备土地、实施前期开发进行融资等活动。”该条后段的规定赋予了土地储备机构融资的权利。目前，实践中存在的融资途径主要有财政拨款、银行贷款、储备土地的收益（包括出让收益和临时利用收益），有的地方在借鉴国外经验的基础上，努力探索新的融资渠道，如北京、武汉等地开展的资金信托计划，重庆等市发行土地债券等。但从总体上看，财政拨款和储备土地的收益属于政府自己投资，银行贷款、信托计划和土地债券才属于真正意义上的融资方式，而且实践中银行贷款是主要的融资方式。^[3]

第二，中国人民银行于2003年发布的《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》（银发［2003］121号）明确规定，各商业银行应规范对政府土地储备机构贷款的管理，在《土地储备机构贷款管理办法》颁布前，审慎发放此类贷款。对土地储备机构发放的贷款为抵押贷款，贷款额度不得超过所收购土地评估价值的70%，贷款期限最长不得超过2年。《土地储备管理办法》第25条第1款第1句也规定，土地储备机构向银行等金融机构申请的贷款应为担保贷款，其中抵押贷款必须具有合法的土地使用权证；申请贷款的土地储备机构必须满足商业银行及其他金融机构的贷款要求。《中国人民银行土地储备贷款管理办法》第7条第1款第1句规定，土地储备贷款采取抵押方式的，应当有合法的土地使用证，贷款抵押率最高不得超过抵押物评估价值的70%，贷款期限原则上不得超过2年。根据这些规定，土地储备机构向银行申请的贷款为担保贷款，并且抵押是最主要也是最经常使用的担保方式。理由在于：土地储备贷款采取保证方式发放的，保证人应当符合《中华人民共和国担保法》规定的条件。银行不得接受国家机关作为贷款保证人，不得接受各类财政性资金为贷款提供的担保（《中国人民银行土地储备贷款管理办法》第7条第2、3款）。因此，很难找到为土地储备机构的贷款提供保证的保证人。

第三，为了取得银行的贷款，土地储备机构必须将所储土地使用权抵押给银行，但是按照《民法通则》、《物权法》、《城市房地产管理法》等现行法规定的物权设立方式及其原因，土地储备机构并非天然地在所储土地上拥有土地使用权（建设用地使用权），若取得此类土地使用权（建设用地使用权），或是基于国土资源管理部门的行政划拨，或是源于国土资源管理部门借助于招标、投标、拍卖、挂牌或协议的方式出让。可是，从现行法的规定和实际操作的情形观察，并未发现土地储备机构通过上述任何方式自国土资源管理部门取得土地使用权（建设用地使用权）。因此，《土地储备管理办法》规定对产权清晰、申请资料齐全的储备土地，办理土地登记手续，核发土地证书。《关于规范土地登记的意见》进一步明确只有土地储备机构才可以申请储备土地的登记，取得储备土地的使用权，其使用权类型为“其他（政府储备）”。(www.xing528.com)

可以说，规定储备土地的登记是为了满足抵押贷款的要求，进一步而言是为了土地储备机构融资的需要。有的地方关于储备土地登记的办法更是明确规定，只有纳入政府储备的土地需要办理抵押贷款的，才需要申请办理国有土地使用权登记。如《北京市国土资源局政府储备土地办理土地使用权登记暂行办法》（京国土法［2007］673号）第2条规定，市土地整理储备中心、各区县土地整理储备分中心（以下简称土地储备机构）以收购、收回、征收、置换等方式纳入政府储备的土地并需要办理抵押贷款的，可以按本办法的规定申请办理国有土地使用权登记。《关于政府储备土地办理土地登记有关问题的通知》（京国土籍［2009］339号）进一步指出，市土地整理储备中心需要以储备土地办理抵押贷款进行国有土地使用权土地登记的，由市土地权属登记事务中心具体办理，并报市政府批准后核发《国有土地使用证》；区、县土地整理储备分中心需要以储备土地办理抵押贷款进行国有土地使用权登记的，由所在区县国土分局办理并报区县人民政府批准后核发《国有土地使用证》。厦门市国土资源与房产管理局发布的《关于政府储备土地办理土地登记及有关问题的处理意见》（厦国土房［2008］516号）也规定，政府储备土地实施单位以收购、收回、征收、置换等方式纳入政府储备的土地并需要办理抵押贷款的，按本意见的规定申请办理土地登记（第2条）。宁波市人民政府发布的《宁波市储备土地办理土地使用权登记暂行规定》亦指出，纳入政府储备的土地并需要办理抵押贷款的，应按本规定申请办理国有土地使用权登记（第2条）。也正是因为这些地方的登记办法作出了规定，土地储备登记证书的备注中要注明“本证书仅限于办理土地抵押登记，不作它用”。

权威部门对《土地储备管理办法》的解读中也指出，对储备土地进行开发和临时利用是土地储备机构的职责。但具体的开发利用要经国土资源部门批准，在批准文件中明确土地储备机构对储备土地拥有的权利，其中，批准同意以储备土地为抵押物融资的，才构成核发土地证书的必要条件。也就是说，对储备土地，并不都需要核发土地证书，只时在有融资需求并且经过批准后才能核发，而且，土地储备机构取得土地证书后，也不拥有自行转让的权利。^[4]

为了满足抵押贷款的要求，《关于规范土地登记的意见》明确规定并细化了储备土地的登记，但这种独立于出让和划拨之外的土地使用权类型是否有充分的存在理由，是否可以与现有的规范制度很好地衔接等等，则是需要进一步研究的问题。