现行法规及评析：土地储备制度的现状与完善

一、现行法的规定及简评

（一）现行法的规定

关于储备土地的登记，国土资源部于2007年发布的《土地储备管理办法》没有明确规定，而只是指出，市、县人民政府可根据需要，对产权清晰、申请资料齐全的储备土地，办理土地登记手续，核发土地证书（第17条第1句）。但是该“土地证书”属于何种性质的证书？该证书的核发应遵守怎样的程序？该证书的内容应怎样填写？等等，不得而知。结合《土地储备管理办法》第17条第2句“供应已发证储备土地前，应收回土地证书，设立土地抵押权的，要先行依法解除”，以及第25条第1款“土地储备机构向银行等金融机构申请的贷款应为担保贷款，其中抵押贷款必须具有合法的土地使用证”的规定，可以从体系解释的角度得出，第17条第1句办理登记手续后核发的“土地证书”是“土地使用权证书”。再结合《土地储备管理办法》第25条第2款关于“政府储备土地设定抵押权，其价值按照市场评估价值扣除应当上缴政府的土地出让收益确定，抵押程序参照划拨土地使用权抵押程序执行”的规定，可再进一步解释为是一种类似于通过行政划拨方式取得的土地使用权（建设用地使用权）证书。无论如何，《土地储备管理办法》关于储备土地登记的规定过于原则，不具有可操作性。在此之前，国土资源部2006年5月30日发布的《关于当前进一步从严土地管理的紧急通知》（国土资电发［2006］17号）指出，加强土地使用权抵押登记管理，防范金融风险。

各地市为了规范储备土地登记，纷纷出台了关于储备土地使用权登记的办法或规定，对储备土地登记的范围、管理部门、申请储备土地登记需要提交的材料、土地证书的内容做了规定。此外，有的甚至比照《土地登记办法》，分别规定了储备土地初始登记、变更登记、抵押登记、注销登记的程序、要求等。^[1]因为土地证书的内容较一般的土地登记更有特殊性，下面对各地关于储备土地使用权登记证书的内容予以详细介绍，为后文研究储备土地登记的合理性做铺垫。

《北京市国土资源局政府储备土地办理土地使用权登记暂行办法》（京国土法［2007］673号）规定，土地使用权人填写为“北京市土地整理储备中心”或“北京市土地整理储备中心××分中心”，使用权类型填写为“政府储备”，土地用途填写为“储备用地”，土地使用期限统一填写为“二年”，土地证书记事栏里注明“该宗土地为政府储备土地，本证书仅限于办理土地抵押登记，不作它用”（第6条）。《土地储备管理办法》颁布实施后，为了与该办法的精神相一致，北京市国土资源局地籍管理司发布了《关于政府储备土地办理土地登记有关问题的通知》，规定储备土地办理国有土地使用权登记，其土地使用期限不填写。2008年12月25日厦门市国土资源与房产管理局发布《关于政府储备土地办理土地登记及有关问题的处理意见》（厦国土房［2008］516号），规定办理政府储备土地登记时，土地房屋权证按下列规范填写：权利人填写政府储备土地实施单位名称；使用权类型填写“政府储备”；土地用途填写“储备用地”；土地使用期限不填写；地上建筑物、构筑物经批准保留使用的，按原登记或原批准状况填写。备注事项栏注明“该宗土地为政府储备土地，本证书仅限于办理土地抵押登记，不作他用”（第6条）。

2009年8月15日海南省人民政府办公厅发布的《海南省储备土地登记发证管理办法》（琼府办［2009］160号）规定，县级以上人民政府以征收、收购、收回、置换等方式依法纳入政府储备的土地，以及省级土地储备机构与集体土地所有者签订补偿协议而纳入省级储备的土地，按本办法办理储备土地登记发证（第2条）。通过征收、收购、收回、置换等方式依法纳入政府储备的土地，经土地储备机构申请，市、县人民政府依法批准后，向土地储备机构颁发由国土资源部统一监制的《国有土地使用证》，并按以下规定填写：土地使用权人一栏，填写省或市、县土地储备机构名称；使用权类型一栏，填写政府储备；地类（用途）一栏，按照土地利用总体规划及城市利用总体规划划定的用途填写；取得价格和终止日期栏，不填；记事栏，填写储备土地未经依法批准不得抵押、转让；其余栏，参照《国有土地使用证》的填写方式填写（第4条）。

2010年6月3日昆明市人民政府印发的《昆明市储备土地登记管理办法（试行）》规定，本市行政区域内县级以上人民政府以征收、收购、收回、置换等方式依法纳入政府储备的土地，按照本办法申请办理土地登记（第2条）。通过征收、收购、收回、置换等方式依法纳入政府储备的土地，经土地储备机构申请，人民政府依法批准，国土资源部门依法办理注册登记后，向土地储备机构颁发土地证书。以储备土地为对象的土地证书不再另行印制，使用国土资源部统一监制的《国有土地使用证》，并按以下规定填写：土地使用权人一栏，填写各级土地储备机构名称；使用权类型一栏，填写政府储备；地类（用途）一栏，填写储备用地或国有建设用地；终止日期填写为5年；土地面积以勘测定界面积为准；记事栏填写：（1）该土地为政府储备土地，未经依法批准不得抵押；（2）未经依法供地程序，不得办理出让手续；证书附图可使用宗地图或勘测定界图；其余未明确内容暂不填写（第4条）。

2010年7月6日宁波市人民政府发布的《宁波市储备土地办理土地使用权登记暂行规定》指出，土地登记实行属地登记原则，市城市土地储备中心应当依照本规定向储备土地所在地的土地登记部门申请土地登记（第4条）。办理储备土地的国有土地使用权登记，按下列规范执行：土地使用权人填写为“宁波市城市土地储备中心”；使用权类型填写为“政府储备”；土地用途填写为“储备用地”或“专项储备用地”；土地使用权终止日期不填写。土地证书记事栏里注明“该宗土地为政府储备土地，本证书仅限于办理土地抵押登记，不作它用”（第6条）。经登记的储备土地申请办理抵押登记，抵押程序参照国有划拨土地使用权抵押程序执行（第7条）。已登记发证的储备土地经市政府批准拟供地的，市土地储备中心应持原土地权利证书申请注销登记；设有土地抵押权的，应先行依法解除，并依法办理土地抵押权注销登记（第8条）。(www.xing528.com)

2012年5月4日南宁市人民政府办公厅发布的《政府储备土地登记管理暂行规定》（南府办［2012］145号）规定，本市市区范围内以征收、收购、收回、置换等方式依法纳入政府储备的土地，应当按照本规定申请办理土地登记（第2条）。市国土资源管理部门应当依照本规定对拟登记的政府储备土地进行审核，符合登记条件的，应当颁发《国有土地使用证》，《国有土地使用证》按下列规范填写：土地使用权人一栏，填写申请登记的土地储备机构名称；使用权类型一栏，填写“政府储备”；地类（用途）一栏，填写“储备用地”；终止日期不填写；记事栏填写：（1）该宗土地为政府储备土地，未经依法批准不得抵押；（2）未经依法供地程序，不得办理出让、转让手续；证书附图使用宗地图；其余未明确内容，证书记事栏暂不填写（第7条）。

由以上规定可知，储备土地登记证书中，土地使用权人都是“土地储备机构”；使用权类型都是“政府储备”；但在土地用途上有所不同，有的规定是“储备用地”，有的则规定“按照土地利用总体规划及城市利用总体规划划定的用途填写”；此外，有的规定备注栏应注明“本证书仅限于办理土地抵押登记，不作他用”，如北京、厦门、宁波等。

为提高土地登记公信力，保障土地交易安全，维护社会和谐稳定，进一步加强土地登记规范化建设，2012年9月6日国土资源部下发《关于规范土地登记的意见》（国土资发［2012］134号），对储备土地的登记申请人、应提交的材料以及土地使用权证书的内容做了规定。申请储备土地登记的机构应为市（县）人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源主管部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。除法律另有规定外，其他单位申请储备土地登记的，不予受理。土地储备机构申请登记土地的，应当提交土地登记申请书、申请人身份证明资料、地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标、政府批准的储备计划、批准纳入储备的文件、相关土地利用总体规划和城市总体规划等材料。经市（县）人民政府批准，对产权清晰、申请资料齐全的储备土地，可办理登记，核发国有土地使用证。储备土地登记的使用权类型统一确定为“其他（政府储备）”，登记的用途应依据土地利用总体规划确定，能够细化到《土地利用现状分类》二级类的，应当按《土地利用现状分类》二级类填写；未确定规划用途的，不予登记。

根据该意见的规定，储备土地登记时，核发的证书为《国有土地使用证》；使用权类型为“其他（政府储备）”，这也是各地普遍的做法；土地用途则依据土地利用总体规划确定。

（二）简评

第一，各地有关土地储备登记的规定以及国土资源部的意见都规定储备土地使用权类型为“其他（政府储备）”，问题是地方政府规章或规范性文件是否有权规定“土地使用权的类型”，将“其他（政府储备）作为与出让、划拨并列的方式”是否有足够的依据与说服力。即使承认“其他（政府储备）”这一土地使用权类型，它应适用的具体规则也尚不明确，如土地使用权的取得是否需要支付出让金，是否可以转让、出租、抵押等。因此，将“政府储备”作为独立的土地使用权类型是否必要与合理，有待进一步考证。

第二，土地储备机构的主要职能就是开发整理储备的土地，当土地储备机构被登记为土地使用权人的情况下，土地用途应登记为“储备土地”还是“规划的用途”，各地有不同的规定。国土资源部《关于规范土地登记的意见》规定土地用途登记为“规划的用途”，而非“储备土地”。实际上，登记为“规划的用途”加大了土地储备机构直接转让土地的风险，而登记为“储备土地”则又涉及储备土地登记的合理性问题。