一、不同观点
对于土地储备机构的性质和法律地位，学界有不同的观点：
一是代理人说，即土地储备机构是国土资源部门的代理人，理由如下：首先，土地储备机构并不是一个完全独立的市场主体，而是一个相对独立的市场主体。它与土地管理部门之间存在行政隶属关系，是在土地管理部门的政策指导和监督管理下，为完成土地管理部门下达的任务，实施土地收购、储备和出让行为的主体，本质上属于土地管理部门的下属部门。其次，土地储备机构是以控制供地权，实现“政府经营城市”的总体计划为目的，代理政府进行土地收购、储备、运营和管理，并与国土资源管理部门具有行政隶属性关系的一个职能代理机构。最后，土地储备机构既不是一般意义上的市场主体，也不是政府行政机关，从现今各地的做法来看，它只能是受政府委托，代理政府管理和运营土地的非营利性的职能代理机构。[1]
二是行政授权说。该学说认为，土地的储备机构根据政府授权收储土地并进行前期整理开发，而后将土地交由国土资源管理部门，根据规划或土地利用、供地计划，通过划拨或招拍挂等公开方式出让。从这一意义上讲，政府与土地储备机构之间属于行政授权关系，没有形成以土地使用权为交易客体的市场交易关系，土地储备机构并非真正的土地所有人和使用者，只是代表国家或政府持有或管理这些收储土地而已。[2]土地储备法律关系是土地储备机构依照相关的授权实施土地开发而产生的权利义务关系。土地储备机构在整个土地储备过程中，始终是按照政府授权实施土地一级开发，土地储备机构的行为与决策主导了整个土地储备的进程与内容。[3](www.xing528.com)
三是独立主体说。《土地储备管理办法》第3条规定，土地储备机构是具有独立法人资格的事业单位，第13条、第16条、第18条、第21条等也都明确规定了土地储备机构有权对所储备土地收购、利用、管理、抵押。这表明，在土地储备过程中，土地储备机构是依照国土资源管理部门的授权具体实施储备土地工作的独立主体。根据权威部门国土资源部土地利用管理司的解读，《土地储备管理办法》之所以规定土地储备机构是具有独立法人资格的事业单位，一方面是考虑到土地储备机构应与供应主体（国土资源管理部门）基本一致；另一方面是考虑到只有具有独立的法人资格才能开展贷款融资活动。[4]
笔者以为，探讨土地储备机构的法律地位主要涉及两个问题：第一，土地储备机构是不是一个独立的主体？第二，如果土地储备机构是独立的主体，它与国土资源管理部门的关系如何？而回答这两个问题与土地储备机构在土地储备过程中的职能密切相关。
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