国外土地储备制度启示：现状与完善

五、国外土地储备制度对我国的启示

国外土地储备制度的设立和发展，与我国土地储备制度建立的起因和目标存在较大的差距。在国外，土地银行是政府高效控制土地开发的一种手段，尽管各国土地储备的运作方式具有差异，但是都通过土地银行来有效解决土地发展和利用中遇到的问题，如低收入者住房困难、交通及广场利用、绿地建设、公益性用地、市政开发及基础设施建设、旧城改造，等等。^[49]我国土地储备最初源于“国有企业三年脱困”目标，加上土地市场存在土地供应总量失控、土地真实价值受到抑制、土地资产流失严重的问题。因此，不少城市把土地储备制度的目标定位于：完善土地市场，控制土地供应，促进城市产业结构调整和基础设施建设。总体来看，国外土地市场建立后，是由于投机严重、地价上涨而采用土地储备制度来弥补市场缺陷；而我国是在土地市场还没有完全建立起来，地价受到抑制的情况下，希望通过土地储备制度来完善市场，促进市场成型。^[50]

尽管我国的土地所有制与国外的有一定差异，但是我国土地储备制度是在借鉴国外土地储备经验的基础上发展起来的，二者有一定的相似之处：都是基于充分高效地利用土地的目的而设立的；由于土地储备制度的具体制度设计与其承担的功能有密切关系，土地储备的程序也基本相同，即都由土地征收集中、土地储备和土地出让三部分组成。因此，国外土地储备制度对于完善我国土地储备制度以及解决土地储备过程中遇到的问题有一定的借鉴意义。

（一）加强土地储备规划

土地储备要实现其社会效益，降低风险，必须依赖于相关的规划、计划及其管理的配合^[51]，因此土地储备制度必须以完善的土地储备规划为前提，并且要加强土地储备规划与城市规划和土地利用计划管理的结合。此外，要建立有效的利益协调机制。土地储备制度的推行实质上是对政府各部门和社会机构利益的再调整，需要确定权益、核算成本，在各级政府、各部门和社会机构之间合理分配利益，才能保证制度的顺利运行。^[52]

（二）完善配套法律法规

国外土地储备制度的经验之一就是制定了完善的法律法规。在我国，《土地储备管理办法》等的出台，为土地收购、储备、出让机制的建立提供了法律依据。但在土地储备制度的具体运行操作上，还有待于制定一系列操作性强的土地使用权收购、储备、出让管理办法，以保障土地储备制度的正常运行。一些地方政府文件中提到土地储备时是持允许态度的并制定了有关土地储备的规章，但是，我国并没有规范土地储备的国家法律法规。由于没有国家的法律法规来具体规定土地储备机构的任务和界限，因而许多城市以一些超常规的方式发展它们的土地储备机构，其中有一些方式是令人担忧的。如果对土地储备体系存在的问题置之不理，将会导致严重的后果。

（三）拓宽土地储备融资渠道

土地储备机制的运行总是伴随着资金的运作，城市土地储备机制的良性运行需要巨额资金支持。因此，建立土地储备基金便成为建立和完善城市土地储备制度的重要财力保障。^[53]在国外，土地储备融资具有多元的融资渠道，并广泛设立了土地储备基金，这值得我们参考借鉴。

我国土地储备所需资金的主要来源是银行抵押贷款，其运作程序是土地储备机构将储备的土地抵押给国有银行（因为政府本身是不能从银行借款的），抵押周期为一年、两年甚至十年，并且通过公共企业或者准公共企业，例如城市建设公司和城市运输公司，将贷款投资于城市的基础设施建设和发展。由于土地储备体系涉及的贷款数额巨大，有可能会使国有银行面临巨大风险，尤其是在市场低迷时期。长期来看，地方政府的财政以及银行业的稳定都会受到威胁。土地储备机构所发挥的这种作用在世界上并不多见。^[54]

（四）统一土地使用权出让制度

政府对于土地一级市场调控能力的减弱，在很大程度上与土地的供应、管理方式有关。传统的毛地批租和多头供地已经成为阻碍政府有效调控土地一级市场的主要因素。通过土地储备机制，将纳入储备的土地进行开发或再开发，使生地、毛地变为熟地，再逐步将其推向市场，可以改变土地从原使用者手中直接进入市场的做法，实现“一个渠道进水，一个池子蓄水，一个龙头放水”，建立统一的土地储备供应模式。通过土地收回、收购、置换、征用与整理等方式，将出让土地完全纳入政府土地供应总量控制的范畴。

通过多年的实践，许多城市已经基本实现了经营性建设用地统一储备、统一供用的模式，如青岛、广州等，其市区范围内所有经营性土地必须先储备而后统一出让。按照净地方式统一出让土地，不仅使政府牢牢把握住土地出让的主动权，而且能够有效地保证出让土地及时开发，减少二级市场的土地闲置。

【注释】

[1]相关的文献有张琦：《中国土地储备开发模式与比较研究》，22～56页，北京，北京师范大学出版社，2011；盛雷鸣主编：《土地储备法律问题研究》，13～16页，北京，法律出版社，2007；楼建波、张双根、金锦萍、吕飞飞主编：《土地储备及土地一级开发法律制度》，271页以下，北京，中国法制出版社，2009；张明皓：《土地储备经济分析》，西南大学博士学位论文（2008年），3～13页；袁肖蕾：《我国土地储备法律问题研究》，中国地质大学（北京）硕士学位论文（2008年），11～16页，等等。

[2]参见杨遴杰、林坚、李昕、高永：《国外土地储备制度及借鉴》，载《中国土地》，2002（5），36～40页；王家庭、张换兆：《国外土地储备制度及其借鉴意义》，载《上海城市管理职业技术学院学报》，2006（4），51页以下；中国土地勘测规划院地政研究中心课题组：《留一份资金给未来——国内外土地基金制度运行实践及其启示》，载《中国土地》，2007（2），40～44页，等等。

[3]张琦：《中国土地储备开发模式与比较研究》，22页，北京，北京师范大学出版社，2011。

[4]参见康春：《中国城市土地储备制度运行机制研究》，华中科技大学博士学位论文（2006年），1页。

[5]Frank S.Alexander，Land Banking as Metropolitan Policy，Brookings，Oc-tober 2008，S.6.

[6]Jessica de Wit，Revitalizing Blighted Communities with Land Banks，See，http://www.umich.edu/～econdev/landbank/；Frank S.Alexander，Land Bank Au-thorities：A Guide for the Creation and Operation of Local Land Banks，New York：Local Initiatives Support Corporation，2005.

[7]见美国佐治亚州萨凡纳政府网站，http://www.savannahga.gov/cityweb/pubdev.nsf/122bc2983bf4b4448525764000648610/5550004d16f776238525764000657208？OpenDocument。

[8]See Frank S.Alexander，Land Bank Strategies for Renewing Urban Land，Journal of Affordable Housing and Community Development Law 14（2005），S.141.

[9]See Frank S.Alexander，Land Banks and Land Banking，Center for Commu-nity Progress，June 2011，p.20.

[10]参见王家庭、张换兆：《国外土地储备制度及其借鉴意义》，载《上海城市管理职业技术学院学报》，2006（4），51页；张琦：《中国土地储备开发模式与比较研究》，22页，北京，北京师范大学出版社，2011。

[11]See Richard P.Fishman，Public Landing Banking：Examination of a Man-agement Technique，the Urban Institution（1975）.

[12]See Ann L.Strong，Land Banking：European Reality，American Prospect，Baltimore and London：The Johns Hopkins University Press，1979，pp.2-3.

[13]See Harold B.Dunkerley，Urban Land Policy：Issues and Opportunities，Oxford University Press，1983，p.34.

[14]See Harold B.Dunkerley，Urban Land Policy：Issues and Opportunities，Oxford University Press，1983，pp.34-35.

[15]参见安德鲁·希尔顿：《中国土地政策改革项目行业研究——土地储备国际做法评估》，2005年8月，6页，见http://www.docin.com/p-309184135.html。

[16]See Frank S.Alexander，Land Banks and Land Banking，Center for Commu-nity Progress，June 2011，p.20.

[17]See Frank S.Alexander，Land Banks and Land Banking，Center for Commu-nity Progress，June 2011，p.20.

[18]See Ann L.Strong，Land Banking：European Reality，American Prospect，Baltimore and London：The Johns Hopkins University Press，1979，pp.100-105.

[19]参见张琦：《中国土地储备开发模式与比较研究》，30～31页，北京，北京师范大学出版社，2011。

[20]参见王家庭：《国外土地储备的经验及其启示》，载《南方国土资源》，2005（10），8页。

[21]参见楼建波、张双根、金锦萍、吕飞飞主编：《土地储备制度及土地一级开发法律制度研究》，333页，北京，中国民主法制出版社，2009。(www.xing528.com)

[22]See Ann L.Strong，Land Banking：European Reality，American Prospect，Baltimore and London：The Johns Hopkins University Press，1979，p.138.

[23]参见国土资源部土地整理中心：《国外土地储备制度及其借鉴》，载《中国土地》，2002（5）。

[24]See Frank S.Alexander，Land Bank Strategies for Renewing Urban Land，Journal of Affordable Housing and Community Development Law 14（2005），S.143.

[25]See Ann L.Strong，Land Banking：European Reality，American Prospect，Baltimore and London：The Johns Hopkins University Press，1979，p.239.

[26]See Sage Computing，Inc.，Revitalizing Foreclosed Properties with Land Banking，U.S.Development of Housing and Urban Development Office of Policy Devel-opment and Research，August 2009，pp.1-2.

[27]See Frank S.Alexander，Land Bank Strategies for Renewing Urban Land，Journal of Affordable Housing and Community Development Law 14（2005），S.143.

[28]See Vance Hartke，Toward a National Growth Policy，22CATH.U.L.Rev.231（1973）；Sylvan Kamm，Land Availability for Housing and Urban Growth，Subcommittee on Housing；Panels of the House Committee on Banking and Currency，92dCongress 263-86（June，1971）.

[29]See Sylvan Kamm，Land Banking：Public Policy Alternative and Dilemmas，1970；Harvey L.Flechner，Land Banking in the Control of Urban Development，1974.

[30]See NSP Land Banking Toolkit，Overview of Land Bank Decisions and Tools，p.3.

[31]See Sage Computing，Inc.，Revitalizing Foreclosed Properties with Land Banking，U.S.Development of Housing and Urban Development Office of Policy Devel-opment and Research，August 2009，p.2.

[32]See Frank S.Alexander，Land Banks and Land Banking，Center for Commu-nity Progress，June 2011，pp.18-19.

[33]See The Great Lakes Enviromental Finance Center，Best Practices in Land Bank Operation，June 2005，pp.9-10.

[34]See Frank S.Alexander，Land Banks and Land Banking，Center for Commu-nity Progress，June 2011，p.21.

[35]See Frank S.Alexander，Land Banks and Land Banking，Center for Commu-nity Progress，June 2011，pp.21-22.

[36]See Frank S.Alexander，Land Banks and Land Banking，Center for Commu-nity Progress，June 2011，p.14.

[37]美国土地储备制度中经常使用财产（properties），而很少使用土地（Land）的概念，如tax-delinquent properties。但是土地储备制度将财产（properties）视为不动产（real estate），而非一旦被使用过就不再有意义的一次性商品。See Dan Kildee，Amy Hovey，What is a Land Bank？http://www.hud.gov/nspta.

[38]See Frank S.Alexander，Land Bank Authority：A Guide for the Creation and Operation of Local Land Banks，Local Initiative Support Corporation，April 2005，p.23.

[39]See Frank S.Alexander，Renewing Public Assets for Community Develop-ment，2000.

[40]See Frank S.Alexander，Land Bank Authority：A Guide for the Creation and Operation of Local Land Banks，Local Initiative Support Corporation，April 2005，p.24.

[41]See Frank S.Alexander，Land Bank Authority：A Guide for the Creation and Operation of Local Land Banks，Local Initiative Support Corporation，April 2005，pp.25-26.

[42]See Sage Computing，Inc.，Revitalizing Foreclosed Properties with Land Banking，U.S.Development of Housing and Urban Development Office of Policy Devel-opment and Research，August 2009，p.4.

[43]See The Great Lakes Enviromental Finance Center，Best Practices in Land Bank Operation，June 2005，pp.21-23.

[44]参见张琦：《中国土地储备开发模式与比较研究》，24页，北京，北京师范大学出版社，2011。

[45]参见安德鲁·希尔顿：《中国土地政策改革项目行业研究——土地储备国际做法评估》，2005年8月，4页，见http://www.docin.com/p-309184135.html。

[46]参见蒋光辉：《瑞典、荷兰土地银行简介》，载《中国建设信息》，2001（15），32页。

[47]见http://www.empirestatefuture.org/geography/state/governor-cuomo-signs-land-bank-legislation/.

[48]见http://www.empirestatefuture.org/geography/state/five-municipalities-approved-to-create-land-banks/.

[49]参见盛雷鸣主编：《土地储备法律问题研究》，13～14页，北京，法律出版社，2007。

[50]参见杨遴杰、林坚、李昕、高永：《国外土地储备制度及借鉴》，载《中国土地》，2002（5），39页。

[51]参见杨遴杰、林坚、李昕、高永：《国外土地储备制度及借鉴》，载《中国土地》，2002（5），39页。

[52]参见杨遴杰、林坚、李昕、高永：《国外土地储备制度及借鉴》，载《中国土地》，2002（5），39页。

[53]参见贾生华、张宏斌、金星、邵建峰：《城市土地储备制度：模式、效果、问题和对策》，2002（4），30～31页。

[54]参见安德鲁·希尔顿：《中国土地政策改革项目行业研究——土地储备国际做法评估》，2005年8月，6页，见http://www.docin.com/p-309184135.html。