国外土地储备制度的经验与改进

四、国外土地储备制度的主要经验

（一）土地储备制度与土地规划紧密结合

瑞典分别于1949年和1967年颁布了征收法案和优先购买权法案，美国和英国也都制定了城市规划方面的法律。法律、法规的制定，增加了土地银行制度的规范性和透明度，也确保了土地银行制度的顺利实施和土地市场的稳定。土地银行制度与城市规划相结合，例如，法国将城市土地发展计划分为六类，即优先城市化区、集中发展区、开放空间及农地、风景区、未来发展区和区域政务会的土地。不同类型的土地采用不同的土地储备方式，以实现土地储备的目的。德国强调土地的科学分类，根据土地的规划情况将土地分为居住用地、混合用地、工业用地和特别用地四种类型，每种用地又由次一级用地区片构成，如核心区、混合区、居住区，而这些区片的有关具体规定都在建造用地规范中予以详细说明。

此外，土地银行的目的被严格限制，一般不涉及经营性目的。各国设计土地银行的目的都是促进城市有计划且均衡发展，改善城市生活环境，抑制土地投机、平抑地价。国外的土地储备制度多是由政府来执行的，也就是由政府主导，少数则是政府指导。

（二）强调政府的主导作用

土地储备中政府的参与既体现在土地取得上，也体现在土地开发与利用管理上，这意味着政府需要全过程参与土地储备。土地储备为何必须由政府来完成呢？Needham（1992）在其所著的《荷兰公共土地银行的经济学》中做了这样的回答，他认为以下三个方面的原因导致土地储备必须由政府来做：一是只有政府才能够在土地储备过程中将一部分土地用于建设公益性项目（如绿地、公园）或公共服务设施（如学校、医院），因为这些项目不能带来收益；二是土地收益的风险性让企业不敢大规模储备土地，它们只能在有把握的情况下短期储备小型土地，而这势必不能满足社会需求；三是城市规划与发展的落实需要政府干预土地储备，因为交由企业或第三方来执行恐怕会造成城市的无序发展。但他同样认为，即使政府干预土地储备也不能降低土地价格，因为其要通过土地出让换取建设非营利性项目所需要的资金。^[44]安德鲁·希尔顿认为，快速的城市发展使得国家和城市经历了物质、经济、社会、政治以及行政结构等各个方面的剧变。根据历史经验，各国政府意识到有必要在其领地内引导和控制重要的结构性变革。在解释政府介入土地市场，尤其是介入城市土地市场时主要有三个理由：一是消除市场的不完美之处以及失灵的缺陷，提高运作的效率；二是清除繁文缛节，使土地市场交易的社会成本更趋于私人交易的成本；三是对社会的稀缺资源进行再分配，使弱势群体也可以分享社会的产出。^[45]

（三）普遍设立土地银行

在国外，土地银行是瑞典等国家实施土地储备的主要方式，也是政府参与城市土地市场管理的重要机构，政府通过土地银行将具有潜在市场价值的土地收归国有，经过适当的整理，增加土地的市场价值后，再提供到市场上。同时，土地银行也是国家干预土地市场的重要手段，国家在地价过高时通过土地储备抛售存量土地，在土地价格过低时回收部分土地，从而达到稳定土地价格的目的。

虽然各国土地银行产生的背景各不相同，但是其运行过程基本相同，土地银行运作主要包括土地征收、土地整理储备和土地出让三个环节。土地银行先于开发商从分散的土地所有者手中购入土地，从而拥有大量待开发的土地；获得土地后，先储备一段时间才出让土地，最后根据城市建设用地的需要，将那些经过一段时间储备的土地，分散分批地投入市场。各国立法部门都会制定一系列法律来配合土地银行计划的开展，并通过各种形式为土地银行筹集资金，保证土地收购顺利开展。

土地银行作为政府加强土地一级市场宏观调控的重要手段，是一种政府行为，政府必须发挥主导作用。政府的主导作用主要体现在两个方面：一是政府对土地的统一收购权，即需要进入城市流转的土地都由政府统一收购，而且政府收购土地要有一定的强制性，确保需要收购的土地能够顺利进入土地储备体系。二是政府对土地的统一供应权，土地储备机构代表政府统一组织出让，城市土地以土地储备中心一个出口向市场供应，政府能够根据市场情况，有计划地把土地投入市场，能够对土地一级市场起到调控作用。

（四）成立高级别管理机构

瑞典的斯德哥尔摩于1904年开始实施土地储备制度，该市成立了不动产委员会（Real Estate Commission）作为土地储备的负责机构，委员会主席从市议员中选出，委员有六位，由各政党的市议员出任，职责在于：寻找土地；协议购买价格；筹措购买资金；指导土地开发；选择适当的开发者；政府兴建住宅的区位分配和选择。英国于1967年通过土地委员会法（Land Commission Act），并设立土地委员会，该委员会被授予事先取得认为需要开发的土地，并于开发后以市价出售或出租，供私人企业使用，仅有对自用住宅使用者减价出售或出租的权利。法国则直接由政府当局制定土地使用管制制度实现土地储备，1974年则组织区域政务会（Re-gional Council）对地方政府的土地储备进行辅助管理。区域政务会是一个法定机构，由区域的国会代表、区域的部门代表和区域的市议会代表组成。

此外，国外的一些学者也主张成立专门的土地储备管理实施机构，如Henry Bain主张在城市发展区中通过公共机构取得土地，提供公共设施后，出售或出租给民间开发，并附带必要限制条件以保证与计划目标一致；同时成立公私合营的开发机构，给予足够资金从事土地取得和开发，并从公共设施建设、土地出租出售的运作中返还资金。

（五）普遍设立优先购买权

国外土地储备政策的基本定位是促进城市有计划且均衡发展，提供住宅，改善都市生活环境，抑制土地投机、平抑地价。各国土地银行制度实施过程中，储备土地来源主要是城市周边土地，但城市内尚未得到充分利用的土地或者被规划用于公共设施建设的土地，也可能被收购用于土地储备。(www.xing528.com)

从土地取得方式看，土地取得手段多以协议购买为主，但为了以合理价格取得土地，从而在出让时降低地价以起到调控的作用，则配之以优先购买权。政府优先购买权，其主要目的是保护社会公众利益。协议购买时若双方对土地价格不能达成协议，最终由房地产法院来决定土地的价值，且土地储备的来源主要是“城市周边的农地和城市内部未得到利用的土地或者被规划用于公共设施建设的土地”。在最终出让土地时，可以采用多种方式，但用于商业用途的土地价格要高于前期开发价格，而用于解决住宅问题的土地价格则低于市场价格。

为使土地银行的计划顺利实施，瑞典和荷兰的立法机构相应制定颁布一系列法律来赋予土地银行计划对土地的优先征用或预先购买权，对于市政府希望征购的土地，土地所有者除了卖给政府，别无选择。这对于土地从分散的私人手中集中到政府手中起到了保障性的作用。此外，斯德哥尔摩市的资本收益税对储备时间长的土地具有明显倾斜性，对土地征购后7年内售出的，其收益的100%需要课税，而储备期超过10年的土地交易则无须课税。

另外，优先购买权也适用于保障农地，例如，在挪威，当土地所有者与预期的购买者签订合同时，州或市政府可以行使优先购买权，以确保将这些土地转让给农民。在德国，土地不允许转让，但可以授予土地财产公司优先购买权，当农业结构急需调整时，将这些农地分给农民。法国同样有这种由政府控制的非营利性的公司，它可以自由购买农地并控制农地市场。

（六）设置多元融资渠道

从土地储备的资金来源渠道来看，大部分土地储备活动所需的资金是以中央政府补助、贷款以及发行债券的方式取得的，只有少部分以地方政府税收为来源。

荷兰土地储备的资金主要包括以各城市为股东的股份合作制荷兰银行的贷款、中央政府贷款、商业机构的贷款和政府的财政投入。其中1992年荷兰将城市信用银行改为城市银行，中央政府提供总资本的1/2，中央银行同意对城市期票贴现，使该银行成为荷兰各城市当局土地储备资金的重要来源。近年来，荷兰进一步完善土地储备融资渠道，为了保证土地储备顺利开展，荷兰法律规定土地储备机构拥有优先征用权，对于市政府希望征购的土地，土地所有者必须卖给政府；有关土地储备的重大决策必须公开，如土地储备机构在购买土地前，必须向公众发布住宅开发的新选址。这些法律增加了体制的透明度和规范性，确保了土地储备的顺利开展。

瑞典在推行土地储备过程中，为土地收购筹集资金是其顺利开展的关键。为了扩大融资渠道，斯德哥尔摩市政府通过政府税收、政府贷款、养老保险基金、银行贷款、瑞典国家银行发行公债等渠道来支付土地的征购费用；此外，还利用土地银行出租和出售的土地收入来征购土地。

（七）土地开发整理及供应方式较为灵活

土地银行的第二阶段是土地储备，即政府从土地所有者手中购得土地后，先储备一段时间才出让土地，一方面大量的储备土地要经过合理的规划，另一方面储备的土地要经前期拆迁、开发整理（如，土地平整、修路、修人行道、建设公园和绿地，做到“三通一平”或“五通一平”、“七通一平”）后才可以出让。

土地银行的最后一个环节是土地的出让，政府将那些已经储备且已完成前期开发、整理为熟地的土地，分时、分量地投入市场。在国外，土地供给一般有两种方式，即土地出让和土地出租。土地出租的期限根据土地性质的不同而有所不同，如在瑞典，居住用地的租赁期限为60年，工业用地为50年，商业用地为26年，当用地期限届满时政府有权收回土地。

（八）具有完善的法律保障体系

为使土地储备顺利实施，许多国家的立法机构都制定了一系列比较完善的法律法规来配合土地储备工作。

国外土地储备制度之所以能够顺利运行，主要得益于其立法机构根据土地储备制度运行的各个环节相应地制定了一系列法律。如瑞典、荷兰等国家法律都规定政府拥有征购权和优先购买权。1949年瑞典修订原来的“征收权法案”，政府有权决定征用土地用于城市建设；1966年瑞典制定“优先法案”，政府可以最优先购买任何提出交易的土地；1972年瑞典“征收权法案”再作修订，扩大了土地征收范围。荷兰于1901年制定了住宅法，对住宅与规划做了明确规定，市政府可以购买列入城市扩展计划的土地并在开发前进行改造整理，政府对用于住房建设的土地如与地主谈判无法达成购买协议，可以行使征收权。1908年，荷兰对住宅法进行了修正，对规划包括的各类土地都可以行使征收权，国家在不违背宪法情况下，采取征收权、优先购买权等强制措施，这对土地储备的开展具有重要意义。^[46]2011年7月29日，美国纽约州州长安德鲁·M·科莫（Cuomo）签署了城市土地储备法案^[47]，该法案的通过得到社会各界的一致赞誉。根据该法案，2012年5月17日，纽约州州长科莫签署批准了5个市政府设立土地银行的申请，重新利用空闲或废弃的土地，满足本市公共利益的需求。^[48]