美国土地储备制度的现状与完善

三、美国土地储备制度

（一）土地储备制度的产生

在美国，土地银行和土地储备的概念最早是于20世纪60年代末出现的。^[24]土地储备制度的最初目的是为了将来的需要而取得并储备大量的土地，以实现政府的长期土地利用计划。大约在1968年到1974年间，土地银行发挥着与土地储存（Land Reserve）类似的功能，土地银行（Land Banks）作为土地储备（Land Reserve）的一种形式而存在，并且是在借鉴欧洲各国土地储备制度经验的基础上建立起来的。^[25]土地银行也用来指称负责土地储备运行的机构，即官方的非营利性的取得、持有和管理储备土地（取消赎回权的土地和废弃土地）的机构。根据国家法律和政府法规的规定，土地银行由一个董事会管理，管理依据是为各个土地银行量身定做的内部规章或章程。土地储备运作的资金来源是当地政府拨款或储备土地出让收益，土地银行的工作人员可以是独立的全日制的职员或地方政府的工作人员兼职工作。^[26]

美国最初设立土地储备制度的目标之一是大规模收购城市郊区的土地以抑制城市的扩张，也即将城市郊区的农业用地转化为城市建设用地，因此，土地储备也可以被定义为：政府为了城市未来的发展而大规模地提前取得、整理并储备土地。1971年哈佛大学法学院的教授和住房与城市发展部前副部长Charles Haar在国会委员会上提出了设立土地银行的建议。他认为土地储备制度可以作为政府实施城市扩张计划的工具，比较可行的运作模式是设立州一级的土地银行负责当地的土地管理、控制与处置储备的土地，而土地银行储备的土地既包括为了特定目的储备的地块，也包括未开发的土地，这将直接影响到土地市场上土地供应的价格，进而增强政府调控土地市场的能力。^[27]多数学者认为，土地储备制度可以发挥调控与稳定土地市场的作用，实现城市土地利用规划的目的^[28]，但也有人认为土地储备制度的目标过于宏大，不具有可实行性。^[29]

现存的大部分土地储备制度是为了解决生活用地的重新利用问题，特别是居住用地，以商业或工业用地为最终目标的土地储备制度的实例很难找到。此外，许多立法授予土地储备机构权力，但是力度都没有像密歇根州最近的立法那样大，它允许司法权设立有很大权力的土地储备机构。大部分土地储备机构以未缴税而取消赎回权的土地作为储备土地的主要来源，包括行使征收权取得土地。

美国土地再利用流程图^[30]

（二）土地储备制度的发展阶段

土地储备制度在美国的发展大致可以分为三个阶段，土地银行经历了三代。

第一代土地银行产生于20世纪末，典型代表是圣路易斯（St Louis）、克利夫兰（Cleveland）、路易斯维尔（Louisville）和亚特兰大（Atlanta）的土地银行。这些土地银行的产生背景是工业化带来的大量土地闲置和欠税土地。1971年圣路易斯设立了土地银行，收购那些因欠税而丧失赎回权但尚未被拍卖掉的土地，并对收购的土地进行开发整理，以备将来重新利用。5年后，俄亥俄州（Ohio）颁布了土地储备立法，根据州政府通过的立法，克利夫兰市设立了土地银行，取得和处置欠税的土地。1988年，俄亥俄州政府进一步加强了土地储备立法，简化了因欠税取消抵押品赎回权的程序，加快了土地储备制度中储备土地的取得程序，并且允许储备的土地少交税款。^[31]十多年之后，路易斯维尔（1989年）和亚特兰大（1991年）土地银行根据州政府的协议获准成立。可以说，第一代土地银行设立的目的是比较清楚和确定的，并且在产生上有一定的延续性。总体而言，第一代土地银行是成功的，但它们的权力非常有限，以至于获得大量的储备土地有一定的困难。^[32]

第二代土地银行是为适应新的立法和社会状况而产生的，其产生标志是2002年设立于密歇根州弗林特市杰纳西县（Genesee，Flint，MI）的土地银行，主要依据是1999年和2003年美国密歇根州的立法改革。杰纳西县土地储备机构（Genesee County Land Bank Authority，简称LBA）是美国比较新且规模较大的土地储备机构，它成立于2002年，源于杰纳西县与弗林特（Flint）、密歇根（Michigan）之间订立的一项内部协议，该协议于密歇根州2004年1月通过具有普遍效力的赋权法例前发挥作用。州政府2004年通过的法案进一步赋予地方政府设立有独立权力的土地储备机构，其独立权力包括取得、管理和分配储备土地——空地、被废弃的土地和欠税土地。杰纳西县土地储备机构获得的土地绝大部分来自因未缴税而被取消赎回权的土地（tax foreclosure），但也打算接受赠与财产并购买一些地块，以便实现某些取消赎回权土地的再开发。其中需要特别关注的是1999年财产法中因未缴税而取消赎回权法改革（tax foreclosure law reforms），改革的结果是大量的欠税土地可以在一个司法程序中被取消赎回权。其显著结果是因未缴税而取消赎回权制度程序的简化，据此，杰纳西县土地储备机构取得的大部分土地都源于这种简化的程序。杰纳西县土地储备机构认为储备土地的首要用途是居住用地，其次是停车场和公共用地，然后才是商业和工业用地。虽然还处于起初阶段，杰纳西县土地储备机构已经取得了4 400公顷土地，并分配了2 000公顷。剩余的储备土地被依据市场定位的方法结合其所处地点进行了划分，因为土地储备与土地再开发计划密切相关，所以，储备土地的运作必须以土地再利用为核心和目标。^[33]

第三代土地银行的典型代表是费城（Pennsylvania）、纽约（New York）和佐治亚（Georgia）的土地银行。它们出现于21世纪，与第二代土地储备制度（以密歇根州和俄亥俄州为代表）的不同将主要体现在形式上，而非实质上。^[34]密歇根州和俄亥俄州的法律改革是非常复杂的，不但起草时困难，而且起草的法律非专业人士很难理解。为了配合密歇根土地银行法的实施，州政府还专门制定了四部独立的实施法案，对于与密歇根土地银行法相关的法律法规也都进行了相应的修改，以配合土地储备制度的实施。俄亥俄州土地银行法所有的修改和完善集中在一个修改法案里，但是必须修改俄亥俄州法的15处不同的部分。第三代土地银行以第一代和第二代土地银行的知识和经验为基础得以建立。2010年，费城和纽约制定了土地银行法案，到2011年美国的许多州修订了土地银行法案，2011年4月佐治亚州也通过了第三代土地银行法。总而言之，新的立法将更容易解释和运用，它们将是一系列复杂的社会状况以及以往40年土地储备经验的直接反映，它们也可以更好地应对2007年10月美国房地产次贷危机及其引发的经济衰退对土地储备制度提出的新要求和新挑战。^[35]

（三）土地储备制度的现状

土地储备制度是指政府公共机构提前收购土地进行储备，以供未来公共使用，其主要有两个目标：一是城市土地的向外扩张；二是内部城区的改造。经过四十多年的发展，土地储备的性质和功能已经集中于整理废弃的土地，而非积极主动地储备土地以供将来使用。^[36]土地银行的主要功能是取得、管理与处置闲置的、废弃的和欠税财产^[37]，法律或地方政府的法规赋予土地储备机构足够的开展工作的权力和能力。

1.储备土地的主要来源

从美国土地储备的实践来看，储备土地的来源主要有以下四种：

第一，因欠税而被取消赎回权的财产。因欠税而被取消赎回权的财产是美国大部分土地储备机构取得储备土地的最主要来源。圣路易斯和路易斯维尔的土地银行以拍卖时的最低出价自动取得未被拍卖掉的抵押财产，此种情形，土地储备机构被认为参与拍卖，被取消赎回权的财产的拍卖程序得以完成并被执行完毕。克利夫兰的土地银行同样以拍卖程序中的最低出价取得未被拍卖的财产，但是之前当地政府应对转让给土地银行的土地进行预选。这些土地银行每年取得100到1 000公顷的土地。密歇根州采取不同的方式，虽然授予土地银行从政府取得因欠税而被取消赎回权的权力，但并非直接取得，因为依照密歇根州的法律，取消赎回权和拍卖财产需要遵循不同的程序，它允许政府先取得要转让给土地银行的财产。杰纳西县土地银行每年取得800到1 000公顷的土地。亚特兰大的土地银行只有在没有更高的出价时，才可以以最低的出价取得因欠税而被取消赎回权的财产。^[38]

第二，土地银行还可以从政府部门取得公共土地，或者是作为取消赎回权程序的结果取得财产，或者是过剩土地。^[39]圣路易斯和路易斯维尔土地银行有足够大的权力从政府手里取得财产，而非仅仅取得因欠税而被取消赎回权的财产。但是土地银行仍关注取消赎回权程序，因为它们需要取得这些土地。在亚特兰大和杰纳西县，土地银行都被特别授予了从相应的地方政府部门取得任何或所有的被政府挑出来准备转让的财产（包括因欠税而被取消赎回权的财产）的权力。

第三，土地银行有权取得自愿捐赠的财产，也可以从私人手里受让财产。例如，克利夫兰土地银行可以通过契约转让的形式取得财产，以代替因欠税而取消赎回权方式；亚特兰大土地银行和杰纳西县土地银行被授予接受捐赠取得财产的权力。杰纳西县土地银行并不需要接受所有取消赎回权程序中的土地，而是可以自由确定其取得土地的标准和条件。以下几个因素是经常被考虑的：非营利企业和政府部门提出的取得以待再开发土地的建议和要求；不需要实质性的修建就可以被重新立即使用的居住性住房；闲置土地和使用中的土地的收购都应符合相应的要求；应满足维护社区稳定和改造计划；收购的财产应属于土地整体利用计划的一部分；为了土地银行职能的正常发挥与运作，取得财产应属于可以运作的资产，可以被再开发与处置。

第四，土地银行可以在公开市场上购买或租赁土地。土地银行的这种权力的基础在于，土地银行可以与公开市场上的私人出卖者进行谈判以集合大量的土地等待再开发。目前，虽然路易斯维尔土地银行和亚特兰大土地银行为了土地的整体再开发可以置换储备的土地，但唯一明确拥有广泛的获得储备土地权力的，是杰纳西土地储备机构。^[40]

2.土地储备制度运行的资金来源^[41](www.xing528.com)

土地储备制度运行所需资金有不同的来源，美国五大土地储备制度的运行实践表明，土地储备运作成本的筹集可以有不同的选择。对那些没有自己的雇员，而是依赖于地方政府其他部门的职权和职员运作的土地储备机构（如圣路易斯、克利夫兰和路易斯维尔）而言，很难对土地储备制度的运行进行单独的预算，因为土地储备资金与该部门其他工作开展所需资金是混合在一起的。土地储备机构的储备土地、其他财产和储备土地出让收入在所有司法程序中都被视为公共财产，因此可以免交财产税。

（1）土地储备收益

土地储备运作所需资金主要来源于当地政府的财政预算或储备土地的出让或利用收益。圣路易斯、克利夫兰和路易斯维尔的土地储备机构与地方政府其他部门合作解决储备土地的维持和管理问题，在圣路易斯、克利夫兰，将储备土地建设为经济适用房的资金由住房信托资金（Housing Trust Funds）承担。

当土地储备机构出让储备土地时（不考虑出让人的名义问题），储备土地的出让收益归土地储备机构所有，以弥补储备土地运作的成本和其他支出。当土地储备机构应按照市场价值出让土地时，出让收入的大部分应被归入土地基金维持土地储备制度的运行。与之相反，亚特兰大土地储备机构的储备土地出让收益被要求返还给当地政府补偿取得土地的费用，额外的收益可作为储备土地运作的资金。亚特兰大土地储备机构依赖于每年的政府拨款维持运行成本，当然还包括少量的储备土地出卖和转让收入。这表明政府决定设立土地储备机构就是为了给公众提供价格低廉的土地和房屋，因此，土地储备机构的行为应与其设立目标保持一致，如提供建立经济适用房的土地等。

杰纳西土地储备机构对于其收益有很大的自由支配权和决定权，仅仅当它取得土地从政府取得资金时，才有义务将储备土地收益的一部分归还给政府。

（2）土地储备债券和基金

对于储备土地的出让收入是否可以抵偿土地储备制度运行的总成本是有争议的。对成本—收益的分析不仅应计算运行成本和税务成本，而且应计算土地被废弃或闲置到土地被重新开发投放到市场这段时间的应得利益损失，主要包括政府的税收损失和其他损失。考虑到土地储备机构的开发整理工作与取得出让土地税收收益之间的时间差，密歇根的法律规定土地储备机构可以取得储备土地出让给私人后前5年内税收收入50%的部分。此外，密歇根州土地储备立法较以前类似立法走得更远，它允许土地储备机构借款和发行免收利息所得税的债券。

美国土地储备制度的运作流程图^[42]

3.美国土地储备制度的特点

美国各地的土地储备实践有以下共同点^[43]：

第一，土地储备政策以闲置土地的重新利用为最终目标和根本宗旨。这有助于消除对土地储备制度目的的冲突，并澄清土地储备机构的职能及其与其他部门（规划、住房保障、土地管理等）之间的职责界限。例如，美国研究土地储备制度的专家Frank Alexander教授指出：“赋予土地储备制度与土地储备机构太多的目标、职能与期待，会阻碍任何一种目标的高效与高标准的实现。”确定土地储备的目标时，综合考虑处置空闲地牵涉到的各个机构的职责是非常重要的。也就是说，土地储备机构应与城市规划部门、地区发展机构等互相配合，保证空闲土地将来的合理利用。发展最好的土地储备机构是那些目标简洁单纯的土地储备机构，如密歇根州杰纳西县的土地储备机构、俄亥俄州克利夫兰市的土地储备机构等。

第二，城市各个管理部门之间的通力合作对于合理管理和分配土地储备制度下的储备土地至关重要。制定相关的法律法规和实施条例是很有必要的，因为这些法规和条例是土地储备机构与其他管理部门（包括与土地储备制度直接相关的部门和非直接相关的部门）合作的直接依据。简便快捷的司法上的取消抵押品赎回权程序，也是完善土地储备制度的关键因素，相关的立法和政策有必要尽快完善。

第三，土地储备机构的设置方式对于土地储备制度成功地长期实施有重要意义。对设置为独立于市政府的独立实体的土地储备机构而言，它们在取得储备土地方面有更强的控制力和灵活性。例如，亚特兰大（Atlan-ta）、路易斯维尔（Louisville）和杰纳西（Genesee）的土地储备机构，都是被设置为有法人资格和自己规章制度的独立实体。这种独立的地位允许它们可以作为非营利的机构在法律和实践之间自由穿梭并与其他机构合作，然而，这种独立性可能阻碍储备土地的取得和分配程序。总之，独立的法人资格使其可以取得公共或基金会的资金，并与其他公共机构保持密切的合作关系。

第四，为了实现取得、管理和分配储备土地的协调，建立完整的土地储备管理信息系统也是土地储备制度顺利运行的必要组成部分。建立完整的土地信息数据库有助于确认地块的所有权人、地理位置等相关信息。费城和巴尔的摩建立了以土地信息软件为基础的土地信息数据库，这对于减轻土地储备制度成功实施的政治和管理上的障碍有重要帮助。例如，费城的土地信息系统提供了网络查询途径，该数据库由费城大学管理与维护（及时更新信息），记录的信息包括：地块面积、所有者、购买日期、购买价格和水、电、气状况等。

第五，着眼于长期发展的土地储备计划的制订，也是土地储备制度成功实施的必要步骤。以费城为例，50年人口的减少导致出现了4万多公顷的荒废土地，从2000年开始实施的整个城市范围内的土地再开发和土地重复利用计划缓解了这种趋势。纽约和克利夫兰土地储备机构与城市规划部门的合作，也对城市的发展提供了有益帮助。

第六，使土地征收程序合理化是巴尔的摩市现行富有成效的措施之一。基于巴尔的摩市的支持，马里兰州政府于1999年通过了一项法案（quick take），赋予了巴尔的摩市更大的土地征收权。该法案规定市政府可以取得未占用、未居住和两年以上未交税的土地，复建成本超过市场价值故不适合人类居住的土地，以及被毁坏的废弃土地，而无论其是否欠税。

第七，土地储备机构有权决定出卖或者处置储备土地或其他财产的条件和程序。路易斯维尔和亚特兰大的土地储备机构在出卖储备土地的价格和其他条件方面有很大的裁量权。圣路易斯和克利夫兰的土地储备机构的权力，在将储备土地出卖给私人时受到限制，出卖价格以公平的市场价格为准。土地储备机构最大限度的自由裁量权使其在谈判储备土地的出卖条件时有更多的灵活性，特别是储备土地是城市中旧房被清除后市政府对其进行清理达到了建新房的条件，被拿到市场上以待供应的土地，当该土地被供应给私人时可能涉及义务的移转和其他一些细节的谈判。

第八，土地储备的融资途径应当是灵活的，可以从不同的渠道筹集。例如，费城曾拿出2.65亿美元作为土地储备制度的启动资金，此外还有税收增额融资（TIF：Tax increment financing）、政府拍卖房资金（HUD HOME funds）、第六希望基金（Hope VI funding）和联邦褐色土地资金（federal brownfields funding）等。密歇根的立法规定储备土地出卖给私人后前5年税收收入的50%归土地储备机构所有。依赖于任何一种单一的融资途径都是不现实的，从公共机构或私人机构筹集土地储备资金，例如设立基金会，是一个持续的不间断的过程。