国外土地储备制度发展与现状

二、国外土地储备制度的产生与发展历程

标题虽为“国外土地储备制度的产生与发展历程”，但考察的国别并非全部，仍为具有代表性的制度。

（一）荷兰^[18]

1.产生背景与发展历程

土地储备制度最早起源于荷兰，1896年，荷兰的阿姆斯特丹政府决定建立土地储备制度。荷兰建立土地储备制度主要有两个原因：第一，荷兰的几个大城市人口急剧增长。1874年，阿姆斯特丹建成了北海运河，促进了航海业和海外贸易的迅速发展，鹿特丹的港口也迅速扩张，海牙也面临着大量的农村人口涌进城市。当时大部分成员是商人的自由党极力主张市政府收购土地并建设住房，以解决大量新进人口的居住问题。因此，为大量的产业工人提供住房是荷兰土地储备制度的主要动因。第二，荷兰的大部分土地位于海平面60～70英尺以下，地势低洼，所以土地需要经过前期填埋和修建排水设施等一系列投资巨大的整治工程后才可以利用。面对如此浩大的工程，私人部门往往对这种投资项目缺乏投资兴趣，而且也无力承担巨大的人力和物力支出，公共部门必须承担起这项工程。

第二次世界大战以前，荷兰的土地收购运行平稳，当土地进入市场而且价格合适时，政府就将其购入；如果土地在城市边缘外，则可以根据整治或者规划的考虑确定是否将该宗土地并入城市。例如，海牙从1900年到1920年将大量的土地并入城市；1923年阿姆斯特丹也实施了大规模的土地并入行为。土地被买入以后，政府将对土地进行整治，并储备起来，在适当的时候投放到市场上或自己直接开发。土地最终用作出售还是出租，各城市会根据自己的实际情况采取不同措施，例如，阿姆斯特丹一直采取土地出租的方式，从1896年到1915年，租期规定为75年，租赁期满土地及土地上的附属物归政府所有，而不支付赔偿金。随着土地价值的急剧增长，政府认为土地价值增长利润应归自己所有，因此，1915年，将租期调整为55年，并规定租金为土地价值的4%～6%，每五年调整一次。基准利率只能在租期届满时调整，政府终止租赁合同的，应赔偿地上附属物的价值。

二战以后，住房严重短缺，市政府将政府购入土地作为加快房屋建设进而降低房价的主要措施。到20世纪70年代，房屋短缺现象得以缓解，私人部门处置的私有土地有所增加，但在整个土地处置过程中仍是少数。1971年83%的土地是政府储备的土地；此外，出租的方式变得更加重要，尤其是在一些大城市更是如此，1971年，31%的土地是通过出租的方式处置的。

2.资金来源

土地银行出现于市政府的财政能力减弱时期，1865年以前，荷兰各市政府有自主税收权，土地储备资金主要来源于税收。此后，国家以地方税收权限制物资流动为由，收回税收权，各市政府购入土地日益困难，更不要说土地开发整理。1914年，荷兰市政府联合会设立了城市信用银行，打算由各个市政府出资成为银行股东，遗憾的是，到1916年荷兰1 120个市只有37个市政府加入，仅筹集到很少一部分资金。既然各城市出资的办法行不通，市政府联合会希望中央政府参与进来，故1922年将城市信用银行改为城市银行，中央政府提供总资本的1/2，并同意对城市期票贴现。除了中央政府外，还有740个股东，包括自治省、地产企业、其他公共部门和市政府等，每个股东至少持有28份股份和6票表决权，中央政府即使投入了一半的资金，也只有6票表决权。此后，城市银行成为荷兰土地储备最重要的资金来源。

3.功能与实现方式^[19]

第一，实行公益色彩鲜明的土地储备。荷兰的土地储备运营过程包括购买、储备和出让三个阶段。首先，市政府通过优先购买权先于开发商从分散的土地所有者手中购买土地，从而拥有大量的市政府待开发土地。政府购得土地后，并不立即出让而是储备一段时间，将大部分还未详细规划好的土地储备起来等待土地升值，以备未来之需；对那些已经规划好的土地，政府一般先做好前期开发，然后再出让开发整理好的土地。出让一般采取出售和出租两种方式，出让价格并不取决于政府在该土地上所投入的实际费用，而取决于该土地的使用性质。

第二，进行高效的土地整理。荷兰土地整理的特点是将土地整理、复垦与水资源管理等进行统一规划和整治，提高农地利用效率。公众积极参与成为荷兰土地整理的一大特点，法律明确规定“土地整理项目必须获得当地大多数人的支持”，土地整理委员会是决策机构，委员会成员包括当地农户、水资源管理委员会代表、市政府代表和其他利益集团代表。该委员会具体负责项目的规划和计划，组织公众听证和投票表决，同时负责和监督项目的施工和验收。

第三，实行严格的空间规划与土地用途管制。荷兰非常重视农地保护并通过空间规划体系加以实施，通过实行建筑许可制度对土地用途实施管制，约束每个公民、各级政府违反规划对农地的占用行为。空间规划分为国土规划、省级区域规划和市级土地利用规划三个层次，分别用“红色职能”、“绿色职能”和“黑色职能”来表示：“黑色职能”即市政府在城市建设中对通过市地重建和农地转用来实施空间规划，主要内容是市政府按照规划购买和开发土地，然后将开发好的地块出卖或租给使用者；“绿色职能”是指省政府负责改善农村土地利用结构，使土地利用更加符合经济与生态效益的统一，包括农业用地的规划、自然保护区风景区和生态环境的规划，但省政府只是负责拟定规划，规划的实施则由其他部门承担；“红色职能”是指政府负责修建基础设施建设项目，一般由省政府负责，中央政府只负责规划框架的制度和对各级政府规划实施进行监督，其本身不参与土地开发活动，仅为开发基础设施和满足自身工作需要而购买土地。

（二）瑞典

1.产生背景

与荷兰人口的迅速增长正好相反，1850年到1900年间，有100万瑞典人向外移民，这大约是瑞典总人口的1/3，其中80年代到达顶点，平均每年有3.8万人迁出，而只有5 000人迁入。为了抵制美国便宜的土地诱惑而产生大量移民，瑞典政府降低土地成本，为工人阶级提供便宜的住房，这是早期本土家园的版本，称作“建设自己家园”。因此，20世纪初，瑞典实现土地储备制度的动因就是抑制居民迁出和提供便宜的住房。

此外，从19世纪初期开始，瑞典人开始有权获得土地所有权和土地开发权，由此土地开发日益繁荣，发展到后来出现了过度开发的现象，有些地区投机活动越来越猖獗，土地价格日益高涨，导致房价居高不下，很多中低收入者买不起房子。与荷兰一样，从1900年到现在，公共不动产计划被看作是实现公共福利的重要途径之一，而提供合适的住房和优良的居住生活环境是公共福利的必要组成部分。为了抑制高地价对社会产生的不良影响，迫切要求政府对土地市场进行干预，使地价趋于合理。

1904年，瑞典政府为抑制由本土移居美国的大规模的移民潮，决定建立土地银行以降低土地价格，为人们提供价位合理的住房，从而开始在斯德哥尔摩推行土地储备制度，斯德哥尔摩市政会的全体成员几乎都支持土地银行制度。

2.资金来源

瑞典在推行土地储备的过程中，为土地收购筹集充足资金是其顺利开展的关键。为扩大融资渠道，斯德哥尔摩市政府通过税收、政府贷款、养老保险基金、银行贷款、瑞典国家银行发行公债等渠道来融资，支付土地的征购费；此外，还利用出租和出售土地的收入来征购土地。

3.运行模式与特点(www.xing528.com)

斯德哥尔摩市政府实施土地储备之初，实行的运行模式是：首先将城市或周边地区土地纳入市场，并购入有发展潜力的土地；当土地被整理成熟的时候，就将其并入城市范围，并根据土地的可开发性，在法律允许和城市规划限制的范围内将土地出售、出租或直接用于开发。但是由于城市和周边地区各自独立的行政管理体制，到后期，土地收购的难度越来越大。然而，不论何时，斯德哥尔摩的土地储备始终涉及管理主体、资金保障和配套制度三方面的问题。从土地储备制度实施以来，到1967年为止，斯德哥尔摩共收购土地138 000英亩（约55 200公顷），约占当时全市总面积的1/3，收购土地总价值达11 000万美元。而且储备的大量土地都在郊区，这些储备的土地成为斯德哥尔摩市郊区卫星城镇建设的基础，推动了斯德哥尔摩的城市化进程。^[20]

瑞典土地银行制度的主要特点是：通过土地银行将具有升值潜力的土地收归国有，在土地整理后用于社会公共设施建设；土地银行也是政府干预土地市场、制止私有垄断土地的重要手段，通过在市场土地价格过高时抛售土地和地价过低时吸纳土地来调控土地市场。政府推行社会福利政策以解决城市人口的急剧增加而导致的土地与住宅供需矛盾的问题，通过控制地价而将城市周边的农地和庄园土地纳入储备范围用于未来城市扩张的需要。如瑞典政府20世纪初在斯德哥尔摩市周边储备的土地范围是其中心城区面积的两倍，使得斯德哥尔摩市在未来几十年大规模的城市建设过程中大量地使用储备的公共土地，中心城区内部闲置土地大多数被收购储备用于市政公共设施建设和环境建设。^[21]

（三）法国

1.产生背景与发展

相对于荷兰和瑞典的土地储备制度，法国的土地储备制度起步较晚，20世纪50年代初，法国只有50%的人口居住在城市，随后城市人口以每年2.7%的速度增长。然而，二战期间，法国有250万间居民住宅被毁，造成严重的住房短缺，土地价格飙升，许多商人做起了囤积、限量供给的投机生意。同时，农地分散，田地荒芜，许多农田被毁，建起了低密度的农舍，土地无法得到合理利用。

1958年以后，法国政府采取了一系列措施降低地价、抑制土地投机，其中最重要的就是由政府统一安排土地收购与配置的土地储备制度。1958至1974年，法国政府在全国范围内一共实施了6个政府主导的土地储备项目，基本解决了二战后遗留的土地分配不均问题。

法国城市土地储备制度成功地抑制了土地投机，以巴黎地区所划定的未来发展区为例，在1977年约有131 000公顷土地被划入，包括5个新市镇的所有土地，优先购买权的行使比例达到所有发生权属转移土地的1/6。其成功因素有：设立土地技术服务机构（Land Technical Services Agency）等专职机构负责实施；有足够的资金保障优先购买权的实施；制定了防止规避优先购买权的措施，避免私下买卖。

2.土地储备制度的特殊性

与瑞典、荷兰的情况截然不同，法国的城市土地储备制度是建立在土地的私有产权基础上的，与后文要提到的美国的土地储备制度相同，堪称“私有产权系统上的”土地储备制度。^[22]

法国土地储备制度运行的特点是：通过区域划定，特别是优先发展区的划定来推行土地储备制度，即任何规划都要选取一个特点的区域。如果将这些特点区域设计成优先发展区，国家和地方即向该区投资用益基础设施建设，并且该区域的土地应该被公众优先购买权和购买行为控制。优先购买权和足够的资金保障是两个首要前提。通过优先购买权的行使，得以取得公共土地以控制未来城市的发展，并成功抑制土地投机。巴黎地区的未来发展区取得优先购买权并成功实施规划开发的因素有：设立了土地技术服务机构等专职机构负责实施；有足够的资金保障优先购买权的实施；制度防止规避优先购买权的措施，避免私下买卖。

在法国划定的6个土地储备区域中，ZUP（1958年）用于开发优先城市化地区，由市政府公私合作开发；ZAC（1968年）用于开发已规划发展区，由任何一级政府或公共权力机构授予私人公司进行土地收购和开发；SAFER（1960～1962年）用于开放空间及农地，由农业组织的非营利公司和农场主开发；ZCP（1960～1961年）风景名胜区，由市政府和中央开发；ZAD（1962年）开发或作为空地，由市政府和中央开发；区域政务会土地储备（1973年）开发或作为空地，由市政府或部门发起，区议会同意。由此可见，6块土地除1块为非营利公司和农场主合作开发外，其余5块地的开发方中都有政府参与，即通过与企业合作开发掌握土地储备组织管理权。

（四）加拿大

1.产生背景

加拿大也是实行土地银行制度的国家之一。二战后，加拿大的土地价格大幅上涨，影响了社会经济发展及土地的有序开发利用，再加上土地市场的不完全竞争，资源配置对土地市场来讲有一定的局限性，因此需要政府对其予以调控。在这种背景下，加拿大开始实行土地银行制度，主要目标是减少投机利润，稳定市场地价水平，降低开发成本，改进用地计划。

2.运作程序

加拿大土地银行的运作与荷兰的相同，也分为土地征购、土地储备及土地供应三个环节。土地银行一般在两种情况下进行土地收购活动：一是土地价格偏低时，收购土地以维持土地市场，保持土地价格的稳定；二是为实施土地整理规划，有秩序地发展社区。土地收购也是一种购买行为，是按照土地的市场价格予以收购，所不同的只是因土地预期规划及整理造成的预期上涨价值未被计入收购价格。进入土地银行储备的土地，经过拆迁等前期开发整理后，将根据土地规划及社区发展的需要予以出售，另外，经储备土地也可以选择在土地价格过高时出售，以平抑地价。

从土地储备运作模式看，其执行机构——土地银行具有双重职能。一方面，土地银行作为独立的经济主体，依靠土地开发获利而生存，在这种情况下土地银行本质上是一个通常意义上的土地开发公司；另一方面，土地银行作为政府直接领导和授权的机构，其有规范土地市场、稳定市场地价水平、提高土地利用效率的政府职能。正是因为土地银行具有政府职能，故政府赋予其相应的对土地进行强制性收购的权利。

各国实施土地储备的主要原因和主要做法^[23]

续前表