国外土地储备制度的内涵及其完善现状

一、国外土地储备制度的内涵

（一）土地储备制度与土地银行

目前，我国学界普遍认为，在国外，土地储备通常被表述为“Land Banking”或“Public Land Banking”，即“the practice of acquiring Land and holding it for future use（获得并拥有土地以备未来使用的行为）”^[3]，类似表述还有Land Bank、Land Storage、Land Reserve等。^[4]实际上，这些不同的术语之间还是有一些细微差别的，笼统地认为，我国土地储备制度就是国外的“土地银行”（Land Banking或者Land Bank），并不能很好地体现它们的本质与内涵。

研究土地储备制度的外国文献中，Land Banking多是指政府为实现促进土地利用效率、实现土地用途转化、为实现公共利益储备土地的工具。最初是作为城市土地利用计划的一部分被提出来的。从性质上看，是为达到某种目的采取的措施或设立的制度，因此，经常出现的表述是“Land Banking Program”^[5]；而Land Bank更多的是作为一种机构、组织出现的，如惯用的表述是Land Bank Authority，是为了实施Land Banking Program而成立的公共机构^[6]，目前其职能主要是将废弃的、闲置的或利用率低下的土地转化为可以高效利用的土地。^[7]Land Reserve则被认为是土地储备制度早期发展过程中，政府大规模积聚土地的行为或计划。^[8]虽然在很多时候这种区分并不是很彻底，Land Bank也经常被作为一项制度、政策使用，但对于我们的参考借鉴而言，严格地区分并使用这些概念仍是有必要的。随着土地储备制度研究的日益成熟，国外的学者也开始关注这些细微的问题。如2011年美国埃默里大学的Frank Alexander教授在其著作Land Banks and Land Banking中较为清楚地区分了Land Banking和Land Bank这两个概念。他认为，Land Banking是指当地政府将暂时不用或废弃的土地集中起来，经过开发使它们变为有生产能力的土地，或者将它们储备起来供以后使用的过程或政策；Land Banks（土地银行）多是指公共机构或者不以营利为目的的特殊公司，其主要承担Land Banking土地储备的活动。^[9]

将上述这些概念与我国理论和实践状况做一比较，可以发现，Land Banking更接近于土地储备制度；Land Bank Authority则类似于我国现行法上的土地储备机构；Land Reserve则类似于土地储备制度下的土地集中行为。本书以下部分在借鉴比较法上的资料进行研究时，即围绕这种基本的概念界定展开，将Land Banking统一译为土地储备、土地储备制度（土地银行制度），Land Bank译为土地银行或土地储备机构。

（二）土地储备的含义

由于各国土地所有制、土地管理体制、历史和文化传统的差异，以及各国土地储备的目标有所不同，各国学者依据各国土地储备实践，对土地储备有不同的定义。^[10](www.xing528.com)

美国的理查德·菲什曼（Richard P.Fishman）（1975）认为，土地储备是一种政府在城市发展过程中取得或租赁未来开发需要的土地，避免不成熟的开发，从而控制城市发展速度和方向的制度。^[11]

美国的安·斯特朗（Ann L.Strong）在其著作《土地储备：欧洲现实，美国未来》（1979）中认为，土地储备是为了实施政府的土地利用政策，政府进行征地或授权进行征地，以待日后开发。在征地时，对土地的未来用途可能清楚，也可能不清楚。基于此，她认为土地储备制度具有如下特征：第一，土地在其市场需求出现之前被获得；第二，土地在其市场价值被赋予之前被获得；第三，土地可以被开发整理成足够大的面积用于大型项目开发；第四，获得土地的投资以及开发整理成本会被均摊到很长的时间段甚至贯穿到整个储备过程；第五，公共开发政策带来的收益大部分归政府所有；第六，所有的土地所有者被平等对待，无论他们的土地是否被征收收购储备；第七，禁止以土地投机目的获取土地；第八，土地在完成基础设施建设后，可以被用于有序、高效的开发建设；第九，如果土地是用于出租而不是出售，国家将从它未来不断增长的价值中持续获利。^[12]此处土地储备这一术语并不是指为单独实施某个具体项目（如建学校或修建社区公共设施），事先征地，而是指通过政府进行干预，整合地块，以备日后开发（两者的主要差别在于规模和时间安排）。该术语也不包含私营部门持有地块的行为，无论是因它自身的发展需要还是以资本增值为目的的投机行为。

英国的哈罗德·邓克利（Harold B.Dunkerley）（1983）主张，土地储备是政府在没有需要前，预先取得相当面积的土地，最后将其释放，进行与计划目的相一致的开发，以确保计划有效执行并引导城市合理发展的管制措施。^[13]他认为土地储备对于土地所有权和土地价格有重要意义，是一种强有力的控制技术。通过购买和储备土地，在城市扩张时，政府可以通过增加土地供应，抑制土地价格上涨，消除对土地市场上可供利用土地的恐慌，并允许政府用开发完毕土地的收入填补开发土地的成本。^[14]

世界银行研究土地问题的专家安德鲁·希尔顿（Andreu Hilton）在为中国土地一级开发、土地储备所提的政策建议《中国土地政策改革项目行业研究——土地储备国际做法评估》（2005）中提到，总体上说，土地储备这一概念是指公共部门，通常是市级公共部门，先于开发之前几年购买土地，开展必要的平整工作，然后将土地出售或租赁，同时还保留相当份额的土地以便修建道路、公园和社区设施。土地储备可以被视为土地规划实施的第一步，通过以合适的价格提供可供开发的土地来实现政府的目标，并高效、有序地促进开发。事实上土地储备还有一个目的，就是为公众储存土地升值而产生的收益。^[15]

美国的法学教授弗兰克·亚历山大（Frank Alexander）认为，土地储备制度发展早期，主要是指当地政府收购土地市场上富余的土地，并通过整理开发后储备起来，以满足将来长期的公共利益需求；经过40多年的发展，社会环境和城市状况的改变使土地储备制度的功能集中在处理闲置、废弃、没收的抵押土地和未缴纳税款的土地。^[16]土地储备可以由其他政府机构实施，而不是说每一个政府都必须设立独立的土地储备机构。在一些地方，市政府重建局（Redevelopment Authority）经常承担土地储备任务，近几十年来，重建局的职能往往被限制在一个特定的地方或在一个特定的重建项目上，而且不具有获取任何地方的盈余土地的灵活性；住房与城市发展部往往缺乏开发整理土地的能力，并受到联邦和州政府有关土地政策的限制。因此，各地政府都倾向于设立独立的土地银行承担土地储备的职能，土地银行是指专门从事土地储备业务的公共机构或不以营利为目的的公司。^[17]