土地储备制度现状与完善：主要内容及问题

四、我国土地储备制度的主要内容及其存在问题

很长一段时间以来，我国有关土地储备的规范散见于各地关于土地储备的规章中，2007年国土资源部颁布的《土地储备管理办法》是在总结各地经验的基础上综合考虑的结果，而且国土资源部的部门规章具有全国范围内的普遍适用效力。因此，本部分主要以《土地储备管理办法》的规定为依据，研究我国现行土地储备制度的主要内容及其存在的问题，必要时可能涉及某个地方的具体规定。

（一）土地储备制度的功能

1.调控土地市场

《土地储备管理办法》明确指出，土地储备是市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场实施的行为，因此，土地储备制度的功能定位紧扣“调控”二字。土地储备制度调控土地市场的功能主要体现在以下几个方面：第一，土地储备制度的运作模式。各地应根据调控土地市场的需要，合理确定储备土地规模，储备土地必须符合规划、计划，优先储备闲置、空闲和低效利用的国有存量建设用地。第二，储备土地的供应方式。土地储备制度建立后，市、县人民政府供地和管地方式发生了重大变革，从多个部门供应“生地”和协议出让为主，改变为集中统一供应“净地”（即产权清晰、配套完善、土地平整的土地）和“招拍挂”出让为主。第三，各地政府可以根据城市发展和市场需求，有计划地适时适量供应土地，有效调控土地供应总量、结构和时序，同时促进了节约集约用地，增加了政府土地收益。可以说，土地储备制度的实施有利于增强政府调控土地市场的能力，“调控”二字，牢牢地嵌进土地储备制度的肌体中。^[16]

需要注意的是，“调控土地市场”不等于“垄断土地一级市场”。1993年11月14日中国共产党第十四届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出，作为培育和发展市场体系的组成部分，国家垄断城镇土地一级市场。实行土地使用权有偿有限期出让制度，对商业性用地使用权的出让，要改变协议批租方式，实行招标、拍卖。然而，国家垄断土地一级市场的说法本身也是有问题的。在北京大学中国经济研究中心与耶鲁大学中国法律研究中心于2004年2月27和28日联合举办的“中国征地制度改革”国际研讨会上，中央财经领导小组项兆伦局长提到，“只有政府垄断土地经营，才能有效控制建设用地总量，不然就会导致用地失控”的观点不符合事实，理论上也有问题。要解决我国当前征地过程中的矛盾，其措施之一就是要改变政府垄断经营土地一级市场的体制。^[17]国务院发展研究中心农村部研究员刘守英在其发表的文章中也指出：“政府垄断土地一级市场，不是一本万利的，而是隐藏着巨大的风险。”^[18]“调控土地市场”是一个长远的宏观目标，需要以土地市场信息的充分对称和政府机构的及时有效决策机制为基础，政府通过土地储备制度发挥调控土地市场的作用，并不仅仅是指政府垄断土地一级市场，统一土地供应渠道，而且，目前各地的储备土地仅限于经营性用地，并未将工业用地、重大基础设施建设用地、公益用地等纳入其中。因此，通过土地储备制度发挥调控土地市场的作用任重道远，需要土地储备制度的进一步完善，也需要其他经济政策的配合。^[19]

2.确保政府土地增值收益

按照传统的土地使用制度和出让方式，所有建设用地的出让均按照房地产开发项目立项直接出让给开发商，甚至在城市建设之前即完成出让，而房产开发商将尚处于规划中的轨道交通、绿地等作为“卖点”，从中获得了超额利润。实施土地储备后，对即将启动基础设施建设的周边土地进行控制，在整理开发后实施公开出让，能够确保政府有效地分享土地价值提升而产生的收益。即使一般区域的土地，通过收回、收购、征地等方式，对未来需要开发的国有建设用地进行拆迁、平整土地等前期整理开发工作，形成“净地”，也有利于土地价值的显化，推动政府按照招标、拍卖、挂牌方式实施土地的公开出让，从而保证政府在土地增值中的收益。

政府通过垄断一级土地供给市场，将土地增值收归政府，能够为城市建设不断筹集资金，建立土地储备制度（机构）正是代表政府管理城市土地增值的有效方式。然而，确保政府土地增值收益和为城市建设筹集积累资金不应是土地储备制度的目标，而应是城市经营土地的结果。虽然土地储备有利于避免土地收益流失，增加土地价值和经营性土地出让收入，但这不应该成为土地储备演化为地方政府“第二财政”的借口，如果将筹资城市建设资金和增加储备土地收益作为土地储备的目标，则易助长地方政府抬升地价、盲目扩大征地拆迁范围的短期行为，违背了土地储备在促进科学发展、社会和谐中应有的作用。^[20]

（二）土地储备机构的定性和定位

《土地储备管理办法》规定，土地储备工作的具体实施，由土地储备机构承担（第2条第2款）。土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位（第3条）。依照国土资源部的解读，《土地储备管理办法》规定的土地储备机构必须满足五个条件，即市、县人民政府批准成立的、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位，不包括省和自治区的机构，不包括独立于国土资源部门的机构，也不包括公司性质的机构。这主要有几点考虑：一是土地储备与供应的协调。按照法律规定，市、县人民政府是土地供应的主体，国土部门是组织实施主体，所以，只有在土地储备机构与供应主体基本一致的情况下，土地储备资金的收支管理政策、银行贷款偿还才能顺畅地执行。二是土地储备制度的目标。土地储备是以加强土地调控，规范土地市场运行，促进土地节约集约利用，提高建设用地保障能力为目的的，要实现这些目标，事业单位更为合适，而公司性质的机构由于存在营利的要求，因而与这些目标有一定的冲突。三是金融政策的要求。只有具有独立的法人资格才能开展贷款融资活动。^[21]

在实践中，各地土地储备机构的设置也不尽相同，大部门城市土地储备机构的设置符合办法的规定，例如，成都、杭州、广州、武汉等地的土地储备机构隶属于国土资源管理部门，但是也有例外，主要有以下几种表现：一是土地储备机构独立于国土资源管理部门，例如，上海、合肥等市的土地储备机构隶属于市政府，独立于国土资源管理部门，而属于与它平级的部门；二是承担土地储备职能的机构并非都是事业单位，也可以是企业单位，例如，重庆、芜湖等地由企业性质的土地经营机构负责实施土地储备工作，一般是由专职做土地储备工作的国有企业实施，且仅于一定的范围内可以作为土地储备的主体^[22]；三是同一行政辖区范围内，存在多个具有土地储备职能的独立的机构或单位，例如，上海市、苏州市，除了市土地储备中心外，各县区均设有独立的土地储备机构，两者之间不存在隶属关系；天津市，除了土地储备中心外，还有天津市结构调整土地收购中心等机构。有的地方还设立了省一级的土地储备机构。

究其原因，主要在于《土地储备管理办法》出台之前，各地的土地储备制度已经实施了一段时间，并且各地已制定了自己的土地储备管理办法。《土地储备管理办法》第28条规定，省级政府国土资源管理部门可结合当地实际，会同财政部门、人民银行制定具体实施办法。那么，规定各地可以制定具体的实施办法，是否等于承认原有土地储备机构的多元化设置？答案应该是否定的，因为原来的土地储备机构的设置多是依照当地市政府的规章或规范性文件进行的。接下来的问题是，各地市政府制定的有关土地储备的政府规章效力如何？与《土地储备管理办法》不一致的地方政府规章的效力如何？对这些问题的回答与部门规章、地方政府规章的效力冲突有关，依照《立法法》的规定，部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自权限范围内施行（《立法法》第82条）。部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决（《立法法》第86条第1款第3项）。然而，事实上，国务院也很难裁决地方政府规章与国土资源部的规章之间的差异，因为地方政府规章有各自特点，已存在很长时间，况且也缺乏可以作为裁决依据的上位法。

实际上，土地储备机构的设置是与对土地储备机构性质的认识和土地储备机构的职能密切相关的。将土地储备机构作为一个独立的主体，出现了国土资源管理部门和土地储备机构在土地储备制度中双重主体的构造。这种双重主体的构造在实践操作中，有哪些利与弊，应如何界定土地储备机构与国土资源管理部门的关系，是需要深入探讨的问题。此处不展开讨论，而于本书第三章专门论述。

（三）土地储备计划的制订

《土地储备管理办法》规定，土地储备实行计划管理。市、县人民政府国土资源管理、财政及当地人民银行相关分支行等部门，应根据当地经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城市总体规划、土地利用年度计划和土地市场供需状况等情况，共同编制年度土地储备计划，报同级人民政府批准，并报上级国土资源管理部门备案（第7条）。由此可以看出，土地储备机构不参与土地储备计划的制订。这是符合国家土地管理制度和土地储备机构自身性质的。

从各地实践来看，土地储备计划管理的执行情况和效果差异很大，主要体现在：土地储备计划编制的程序、内容、效力各有不同。有些城市在城市规划和土地利用规划基础上，编制了3～5年甚至10年的土地储备计划，并编制了年度储备计划。有些城市则并没有真正编制有效的土地储备计划，即使编制了计划，由于种种原因也没有有效实施。有学者认为，《土地储备管理办法》的规定过于粗糙，作为对土地储备具体实施运作起指导作用的部门规章，应当对土地储备计划的编制依据、有效期限、编制部门、编制程序以及计划的内容、效力作出明确规范，否则，难以起到真正的指导作用。^[23]

在国外，土地储备制度是与土地利用规划紧密相连的，这点值得我国借鉴。土地储备计划的制订应与城市土地利用规划以及城市长期发展计划必须密切结合，并且土地储备计划的制订与实施主体也应尽量相一致，以保证计划的可执行性和执行效果。此外，土地储备计划的制订必须结合各地的实际情况进行。

（四）可纳入土地储备范围的土地和纳入程序

按照《土地储备管理办法》的规定，依法收回的国有土地、收购的土地、行使优先购买权取得的土地、已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地和其他依法取得的土地，可以纳入土地储备范围（第10条）。市、县人民政府或国土资源管理部门依法无偿收回国有土地使用权的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备（第11条）。因实施城市规划进行旧城区改建需要调整建设用地的，应由国土资源管理部门报经有批准权的人民政府批准，依法对土地使用权人给予补偿后，收回土地使用权。对政府有偿收回的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备（第12条）。根据土地储备计划收购国有土地使用权的，土地储备机构应与土地使用权人签订土地使用权收购合同。收购土地的补偿标准，由土地储备机构与土地使用权人根据土地评估结果协商，经国土资源管理、财政部门或地方法规规定的机构批准确认。完成收购程序后的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备（第13条）。政府行使优先购买权取得的土地，由土地登记机关办理注销土地使用权登记手续后纳入土地储备（第14条）。已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地，由土地登记机关办理注销土地使用权登记手续后纳入土地储备（第15条）。

储备土地的取得应如何展开，涉及国有土地使用权的收回、集体土地的征收等问题，在整个过程中，土地储备机构发挥怎样的作用，又与土地储备机构的性质和法律地位密切相关，下文对此会有较为详细的论述，此处不赘，此处仅讨论储备土地立项和储备土地权属变更问题。

1.储备土地立项审批

立项审批管理是我国房地产开发和城市基础设施建设等项目开发建设必不可少的关键环节。对于储备土地是否适用这一环节，《土地储备管理办法》并无明确规定，只是原则性地规定在办理收回、收购补偿并办理土地登记注销手续后即纳入土地储备。从各地实践来看，做法并不一致，包括上海在内的许多地方，在土地储备管理过程中，将土地储备视为一项用地制度，比照适用房地产开发项目的用地审批程序。在办理土地储备立项时，发改委等部门同样要求土地储备部门提供项目可行性报告、用地申请单等文件，不过具体内容并无过多要求，形式意义高于实质要求。国土资源部《关于规范土地登记的意见》规定土地储备机构申请土地登记，应当提交土地登记申请书、申请人身份证明资料、地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标、政府批准的储备计划、规划选址意见及红线图、批准纳入储备的文件等证明材料。登记的用途应依据规划部门出具的规划用途确定。依照规划部门出具的规划用途登记，实际上也是将储备土地视为用地制度。

实际上，将土地储备视为用地制度，是惯性思维管理在作祟，在很大程度上扭曲了土地储备的本来意义，也为土地储备的“不合法”质疑作了无谓的铺垫。^[24]土地储备机构通过行使优先购买权、征收或置换等方式取得国有土地使用权，并实施前期开发整理，仅仅是基于储备等待事后出让土地，以实现合理利用土地之目的，收储土地时尚未确定土地用途或形成具体建设项目。因此，作为推进土地使用制度改革的产物，土地储备制度完全没有必要类推适用房地产开发项目用地审批的程序规范，也没有必要依据规划部门的规划用途登记土地用途。(www.xing528.com)

鉴于实践中的不同做法，再加上国家立法中也缺少可以对接或参照的规范，作为部门规章的《土地储备管理办法》没有涉及也确属情有可原。但是，在以后制订土地储备法或修正《土地管理法》时有必要加以明确。

2.储备土地权属变更

依据《土地储备管理办法》，无论是收购、收回的土地，还是依法征收的土地，均由土地登记机关办理注销土地登记手续后即可纳入土地储备。土地储备机构对储备土地进行前期开发整理，然后交回给国土资源管理部门，国土资源部门依法供给土地即可。单纯从实现程序来看，土地储备机构无须对储备土地享有使用权，故无须办理储备机构名下的土地产权登记手续。

然而，实践操作往往并不按照理论的预设发展。第一，土地储备机构虽然受政府委托或授权，代表政府储备并临时管理、利用土地，但土地储备机构也是一个具有独立法人资格的事业单位；第二，土地储备运作所需的资金并不完全来源于政府，金融机构贷款才是土地储备机构最主要的资金来源。由于受贷款政策的限制，土地储备机构往往无法通过直接授信获取无担保、无抵押贷款，储备土地是土地储备机构唯一的财产，故办理储备土地使用证成为首选路径。可以说，获取抵押贷款是土地储备机构办理土地使用权登记的主要动因。

《土地储备管理办法》规定，市、县人民政府可根据需要，对产权清晰、申请资料齐全的储备土地，办理土地登记手续，核发土地证书（第17条第1句）。《关于规范土地登记的意见》进一步明确，经市、县人民政府批准，对产权清晰、申请资料齐全的储备土地，可办理登记，核发国有土地使用证。储备土地登记的使用权类型统一确定为“其他（政府储备）”。

有学者认为，即使土地储备机构办理了其名下的土地使用证，储备机构也并非市场意义上的土地使用人，储备机构除了用于融资抵押和临时利用管理外，并未直接处分或开发、经营、使用该土地。而对于金融机构来说，土地储备贷款时，抵押的形式意义高于实际意义。^[25]实际上《土地储备管理办法》及相关文件除了提及土地使用证及其抵押外，并无其他规定，更何况《关于规范土地登记的意见》进一步将储备土地的用途登记为“规划用途”，更混淆了储备土地与一般用地的区别。诸多困惑都需要有关法律进一步澄清。

（五）储备土地的开发与利用

《土地储备管理办法》规定，对纳入储备的土地，经市、县人民政府国土资源管理部门批准，土地储备机构有权对储备土地进行前期开发、保护、管理、临时利用及为储备土地、实施前期开发进行融资等活动（第16条）。市、县人民政府可根据需要，对产权清晰、申请资料齐全的储备土地，办理土地登记手续，核发土地证书。供应已发证储备土地前，应收回土地证书，设立土地抵押权的，要先行依法解除（第17条）。土地储备机构应对储备土地特别是依法征收后纳入储备的土地进行必要的前期开发，使之具备供应条件（第18条）。前期开发涉及道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设的，要按照有关规定，通过公开招标方式选择工程实施单位（第19条）。储备土地完成前期开发整理后，纳入当地市、县土地供应计划，由市、县人民政府国土资源管理部门统一组织供地（第22条）。《土地储备管理办法》还规定了特殊的利用储备土地的方式，在储备土地未供应前，土地储备机构可将储备土地或连同地上建（构）筑物，通过出租、临时使用等方式加以利用。设立抵押权的储备土地临时利用，应征得抵押权人同意。储备土地的临时利用，一般不超过两年，且不能影响土地供应（第21条）。

土地储备开发模式，是指土地储备开发的具体组织形式，包括主体选择、资金筹措、流程安排、开发范围、供地方式等。目前在我国，土地开发主要可以分为三种运作方式：以北京为主要代表的土地储备开发模式遵循“政府主导，市场运作，企业参与，市区（县）联手”的原则，充分发挥政府和企业两种主体在市场中的作用；以上海、重庆为代表的“市场主导型”模式，其特点是通过成立土地主管部门直属企业的方式，走完全的市场化路线，依托政府支持及国有企业强大的资产、专业实力基本垄断了当地的整个土地储备开发市场，2004年6月上海市出台《上海市土地储备办法》后，上海市的土地储备也正在由市场主导型向政府主导型转变，且已收到了良好的效果^[26]；以杭州、武汉为主要代表的“政府主导型”模式，该模式通过成立隶属于土地主管部门的事业单位或职能处室，坚持“抓两头，放中间”的原则，由政府控制土地供应计划，由事业单位或职能部门负责一级开发工作的手续办理和资金筹措，再由专门的企业负责征地、拆迁及基础设施建设等。

由此可知，政府主导是实施土地前期储备开发的主要模式。《土地储备管理办法》规定，市、县人民政府国土资源管理部门负责土地储备制度，土地储备机构承担土地储备工作的具体实施。土地储备机构的主要职责就是对储备土地进行开发和利用，这又涉及土地储备机构就所储土地是否享有使用权的问题。2010年9月3日国土资源部党组发布《关于国土资源系统开展“两整治一改革”专项行动的通知》（国土资党发［2010］45号），明确指出，土地储备机构必须与其下设或挂靠的从事土地开发相关业务的机构彻底脱钩。收购土地遴选价格评估机构应坚持公开、公正的选择方式，土地前期开发必须按规定通过招标方式选择工程实施单位。各地国土资源部门及所属企事业单位，不得直接从事土地一级市场开发。在土地储备机构及其下设企业不能从事土地一级开发的情况下，土地储备机构在土地储备过程中究竟发挥什么作用？储备土地前期开发利用过程中，土地储备机构与国土资源管理部门的关系如何，仅仅是国土资源管理部门的履行辅助人或事务执行人，还是受托人或代理人，抑或其他的独立主体？土地储备机构在储备土地开发利用阶段的地位与其在土地储备计划制定阶段、储备土地取得阶段以及土地供应阶段的地位有无不同？在土地前期开发按规定通过招标方式选择工程实施单位后，土地储备机构、施工单位、国土资源管理部门之间的关系又是怎样的，这些问题都有待进一步研究。

（六）储备土地的供应

从严格意义上讲，在我国，储备土地的供应已不属于土地储备制度的内容。但储备土地最终是为了土地的供应，即土地的一级开发是为了土地使用权在市场上的出让。在国外，土地的供应被看作土地储备制度的最终环节，《土地储备管理办法》第五章也规定了“土地供应”，故在我国，储备土地的供应也被看作土地储备制度的组成部分。该办法第22条规定明确，储备土地完成前期开发整理后，纳入当地市、县土地供应计划，由市、县人民政府国土资源管理部门统一组织供地。因此，土地使用权出让时，即使该地来自所储备的土地，出让的主体仍是国土资源管理部门，而非土地储备机构。这种做法是值得肯定的。现实中，许多地方仍是由土地储备机构在土地交易中心出让土地使用权，其中的法律关系有必要明确。

（七）土地储备的资金筹措与管理

1.资金筹措

2007年财政部、国土资源部《土地储备资金财务管理暂行办法》（财综［2007］17号）规定土地储备资金来源于下列渠道：（1）财政部门从已供应储备土地产生的土地出让收入中安排给土地储备机构的征地和拆迁补偿费用、土地开发费用等储备土地过程中发生的相关费用；（2）财政部门从国有土地收益基金中安排用于土地储备的资金；（3）土地储备机构按照国家有关规定举借的银行贷款及其他金融机构贷款；（4）经财政部门批准可用于土地储备的其他资金；（5）上述资金产生的利息收入。实践中，金融机构贷款是土地储备机构最主要的资金来源（第5条）。

《土地储备管理办法》规定，土地储备机构向金融机构贷款应遵循以下条件和程序：（1）土地储备机构向银行等金融机构申请的贷款应为担保贷款，其中抵押贷款必须具有合法的土地使用证；申请贷款的土地储备机构必须满足商业银行及其他金融机构的贷款要求。（2）土地储备机构举借的贷款规模，应当与年度土地储备计划、土地储备资金项目预算相衔接，并报经同级财政部门批准，不得超计划、超规模贷款。（3）土地储备机构申请贷款时，应持财政部门的贷款规模批准文件及同级人民政府批准的项目实施方案等书面材料，向当地商业银行及其他金融机构申请担保贷款。商业银行及其他金融机构应严格按照商业原则在批准的规模内发放土地储备贷款。（4）土地储备贷款应实行专款专用、封闭管理，不得挪用。政府储备土地设定抵押权，其价值按照市场评估价值扣除应当上缴政府的土地出让收益确定，抵押程序参照划拨土地使用权抵押程序执行。（5）商业银行及其他金融机构应当准确、完整、及时地向人民银行建立的全国统一的企业信用信息基础数据库报送土地储备机构的土地储备贷款相关信息。在贷款发放前，商业银行及其他金融机构应当查询贷款储备机构的信息，对有不良记录的土地储备机构审慎发放贷款。商业银行及其他金融机构应当根据监管要求，合理、科学地确定贷款期限（第25条）。土地储备机构举借商业银行及其他金融机构贷款的，必须按贷款合同约定，及时足额偿还贷款本息（第26条）。各类财政性资金依法不得用于土地储备贷款担保。土地储备机构应加强资金风险管理，不得以任何形式为第三方提供担保（第27条）。

上述规定明确土地储备所需资金的来源、用途以及向银行贷款的程序，有利于解决土地储备面临的资金短缺问题。实际上，关于土地储备融资的规定，显然延续或参照了房地产开发贷款的基本思路和程序，过于严格的限制以及土地储备机构土地使用权的先天性缺陷，使它不能满足和适应土地储备的资金需求，而且对于金融机构来说，也难以起到保障贷款资金安全的作用，因为即使土地储备机构不能按期还贷，银行也不能轻易地处置储备土地使用权。

有学者认为，为了满足土地储备机构融资的要求，同时维护金融机构的利益，应改善商业银行贷款条件，完善土地储备贷款担保方式。第一，将土地储备机构贷款与房地产开发贷款区分开来，借鉴城市基础设施建设开发贷款模式，结合土地储备特性对贷款的期限和条件要求作出重新界定，如将土地储备贷款期限从2年调整到1～5年；将“四证齐全”的要求改为土地储备机构凭借政府财政主管部门批复的资金融资计划、土地收购储备协议和土地储备立项批文等办理贷款手续。第二，改土地使用权抵押贷款为授信贷款，赋予银行在储备土地出让后的收益权质权和优先收益权。在操作程序上，储备机构可在银行设立专项账户，银行对于贷款的使用有权监管，并约定地块出让后的收益除按规定必须上缴政府的外，须优先偿还银行贷款。^[27]

最为根本的问题是，土地储备机构是否有权向银行贷款，土地储备机构是否有权以所储土地使用权抵押贷款，在土地储备机构不能参与储备土地一级开发的情况下，向银行抵押贷款似乎成了土地储备机构的唯一独立职能，而该职能是否有存在的必要，其存在是否合理，也是本书研究的重点。

2.资金使用和管理

土地储备资金使用范围具体包括：（1）征收、收购、优先购买或收回土地需要支付的土地价款或征地和拆迁补偿费用。包括土地补偿费和安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费，以及依法需要支付的与征收、收购、优先购买或收回土地有关的其他费用。（2）征收、收购、优先购买或收回土地后进行必要的前期土地开发费用。包括前期土地开发性支出以及按照财政部门规定与前期土地开发相关的费用等，含因出让土地涉及的需要进行的相关道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设支出。（3）征收、收购、优先购买或收回土地需要支付的银行及其他金融机构贷款利息支出。（4）经同级财政部门批准的与土地储备有关的其他费用（《土地储备资金财务管理暂行办法》第9条）。

土地储备资金应实行专户管理制度，所有用于土地储备的资金，包括政府财政拨款、土地出让资金、银行贷款等都应纳入专户管理，专款专用，并且该账户受土地管理、财政、审计等部门的监督。此外，建立有土地管理、财政、审计、发改委、土地储备机构共同参与的土地储备成本核算认定机制，控制和规范土地储备成本。