土地储备制度的法律规范与完善

三、有关土地储备的法律规范

（一）国家部委的规范性文件

国务院有关部委涉及土地储备的规范性文件

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（二）各地出台的规章政策

各地政府在推进土地储备制度、建立土地储备机构的同时，也在逐步加强土地储备的规范化运作。自20世纪90年代中期部分城市探索土地储备制度开始，各地土地储备制度的运作主要以地方政府的规章和政策性文件为推动力，随着土地储备制度在全国的普遍建立，各地纷纷出台地方性法规、政府规章及政策规范。

我国部分城市出台的土地储备办法

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（三）国土资源部出台的《土地储备管理办法》

在各地制定政府规章和多年实践探索的基础上，2007年11月19日国土资源部、财政部、中国人民银行联合颁布了《土地储备管理办法》（国土资发［2007］277号）。这标志着我国的土地储备制度已经进入规范化运作阶段。

1.《土地储备管理办法》的主要内容

第一，它明确了土地储备的宗旨和土地储备的内涵，即本办法是为完善土地储备制度，加强土地调控，规范土地市场运行，促进土地节约集约利用，提高建设用地保障能力，根据《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发［2001］15号）、《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发［2006］100号）而制定的；土地储备，是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为（第2条第1款）。由这些规定可知，我国土地储备的目的是调控土地市场、进行前期开发、促进土地资源的合理利用。从“储存以备供应土地”的表述可以看出，我国的土地储备制度不包括土地使用权的供应。

第二，它明确规定土地储备工作的具体实施，由土地储备机构承担（第2条第2款）。土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位（第3条）。市、县人民政府国土资源管理、财政及当地人民银行等部门应互相配合，建立信息共享机制，保证土地储备工作的顺利开展（第4条、第5条）。同时规定，各地应根据调控土地市场的需要，合理确定储备土地规模，储备土地必须符合规划、计划，优先储备闲置、空闲和低效利用的国有存量建设用地（第6条）。

第三，它明确了可以纳入土地储备范围的土地，包括依法收回的国有土地；收购的土地；行使优先购买权取得的土地；已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地；其他依法取得的土地（第10条）。各类土地的取得要按法律规定办理注销登记、批准征收等手续。(www.xing528.com)

第四，土地储备机构负责储备土地的前期开发整理，使之具备供应的条件。对纳入储备的土地，经市、县人民政府国土资源管理部门批准，土地储备机构有权对储备土地进行前期开发、保护、管理、临时利用及为储备土地、实施前期开发进行融资等活动（第16条）。对产权清晰、申请资料齐全的储备土地，办理土地登记手续，核发土地证书（第17条）。在储备土地未供应前，土地储备机构可将储备土地或连同地上建（构）筑物，通过出租、临时使用等方式加以利用。设立抵押权的储备土地临时利用，应征得抵押权人同意。储备土地的临时利用，一般不超过两年，且不能影响土地供应（第21条）。

第五，土地储备机构完成储备土地的前期开发整理后，应将该土地纳入当地市、县土地供应计划，由市、县人民政府国土资源管理部门统一组织供地（第22条）。这表明，土地储备机构仅仅负责土地的开发整理，土地供应的主体是市、县人民政府国土资源管理部门，而非土地储备机构。

第六，它明确了土地储备的资金来源。土地储备机构向银行等金融机构申请的贷款应为担保贷款，其中抵押贷款必须具有合法的土地使用证；申请贷款的土地储备机构必须满足商业银行及其他金融机构的贷款要求。土地储备机构举借的贷款规模，应当与年度土地储备计划、土地储备资金项目预算相衔接，并报经同级财政部门批准，不得超计划、超规模贷款。土地储备机构申请贷款时，应持财政部门的贷款规模批准文件及同级人民政府批准的项目实施方案等书面材料，向当地商业银行及其他金融机构申请担保贷款。商业银行及其他金融机构应严格按照商业原则在批准的规模内发放土地储备贷款。土地储备贷款应实行专款专用、封闭管理，不得挪用。政府储备土地设定抵押权，其价值按照市场评估价值扣除应当上缴政府的土地出让收益确定，抵押程序参照划拨土地使用权抵押程序执行。商业银行及其他金融机构应当准确、完整、及时地向人民银行建立的全国统一的企业信用信息基础数据库报送土地储备机构的土地储备贷款相关信息。在贷款发放前，商业银行及其他金融机构应当查询贷款储备机构的信息，对有不良记录的土地储备机构审慎发放贷款。商业银行及其他金融机构应当根据监管要求，合理、科学确定贷款期限（第25条）。各类财政性资金依法不得用于土地储备贷款担保。土地储备机构应加强资金风险管理，不得以任何形式为第三方提供担保（第27条）。

2.《土地储备管理办法》下土地储备的流程

土地储备的运作主要由国土资源管理部门负责，在土地储备制度建立之初，各地纷纷设立了土地储备机构（土地储备中心、土地储备整理中心等）负责具体的土地储备工作，国土资源管理部门与土地储备机构在土地储备过程中分别扮演什么样的角色就成为需要进一步探讨的问题。

3.《土地储备管理办法》的意义

土地储备制度是我国土地使用制度深化改革过程中的制度创新^[13]，《土地储备管理办法》的出台具有重要意义。

首先，将土地储备制度从分散的地方层面立法状态提升到了国家层面，确立了其作为土地储备市场宏观调控手段的地位。

其次，以部门规章的形式规定了土地储备的主要内容，土地储备的目的、概念、范围，土地储备机构的职责和地位，可以纳入土地储备范围的土地及其取得方式，储备土地开发整理的程序，开发整理完毕的“熟地”的供应，以及土地储备所需资金的来源等。这表明，我国的土地储备制度进入成熟阶段，土地储备立法已经趋于成熟，但其法律位阶有待进一步提高，具有内容也有待进一步完善。

最后，土地储备制度是在我国的土地利用方式由外延粗放型向内涵集约型转变的背景下，以提高土地利用效力和优化土地资源的配置为目的，以实现土地资产增值保值、降低土地价格为终极目的的制度。在目前我国房地产市场持续火爆，房价居高不下的环境下，《土地储备管理办法》的实施以及进一步完善，对于调控房地产市场、降低地价有重要意义。

然而，《土地储备管理办法》的出台也引发了许多争议，许多学者纷纷撰文，提出质疑与批判。^[14]2010年5月，张兴奎律师向全国人大常委会寄交了一份“对土地储备制度和《土地储备管理办法》进行合法性审查的建议书”，对《土地储备管理办法》提出了四点质疑^[15]：

第一，《宪法》、《物权法》和《土地管理法》都强调征地须符合“公共利益”这个前提，但实践中储备土地的大部分是进行商品房开发。实施于《物权法》之后的《土地储备管理办法》竟然没有将“为了公共利益需要”作为土地征收的前提。

第二，《土地储备管理办法》违反了《立法法》的规定。土地储备过程中不仅有对非国有土地的征收，还有对房屋等地上建筑物的征收，按照《立法法》规定，以国家名义和国家强制力进行的征收都必须由国家基本法律予以规范和调整，而不能由部门规章或地方政府规章规定。

第三，土地储备制度不符合《土地管理法》的立法宗旨。《土地管理法》规定的土地征收制度的立法原意是为了满足“单位和个人进行建设”的用地需求，是基于项目建设而征收土地，是“因建而征”；而土地储备征收的目的是“为卖而储”，是为了储备土地继而进行拍卖、出让，有的并没有建设项目，也没有建设单位和个人。

第四，国家涉嫌与民争利。如果说土地储备制度体现了政府对土地使用的调控职能，那么政府扮演的就应该是市场的裁判者、守夜人的角色。而现在的土地储备制度是政府抛开调控者的定位，直接介入房地产市场和土地市场，成为牟取市场利益的参与者。

张兴奎律师建议，应制定《土地征收法》，废除土地储备制度的“为卖而储”，还原《土地管理法》规定的“因建而征”。