二、土地储备制度的运作流程与功能
（一）土地储备制度运作流程
土地储备制度的运作主要包括三个阶段：第一阶段是取得储备土地；第二阶段是储备土地的前期开发、整理和储备，在这个阶段，政府或政府委托的机构或企业完成土地的拆迁、安置及大市政设施建设，也被称作土地的一级开发阶段；第三阶段是储备土地的供应，在土地一级市场上通过招标、拍卖、挂牌方式，将完成一级开发的“熟地”出让给用地企业。
（二）土地储备制度的功能
对于土地储备制度的功能，学界有不同的看法。有学者认为，在我国人口众多，人均占有土地与耕地面积非常困乏，以及中国处在保证温饱型社会形态的背景下，土地储备制度的根本目的还是合理利用土地，切实保护耕地。实施土地储备制度的功能在于怎样科学合理地利用我国有限的土地资源，实现土地资源的使用价值，从而为我国城市可持续发展提供预储空间、积累城市建设资金、提高城市居民生活的质量，达到宏观调控我国地产、房产市场，促进我国经济生活的稳步发展。[10]还有学者将我国土地储备制度建立的直接动因归纳为：为了国有企业实现“退二进三”战略、进行改制重组实现解困；其重要动力是城市政府“经营城市”的必然选择。背后更深层次的原因还包括经济体制改革的必然要求，土地使用制度变迁的必然结果，以及土地市场完善的必由之路等。[11]笔者以为，这些论述均有一定道理，但都具有片面性。从应然的角度看，土地储备制度的功能与土地储备的运作机制密切相关，由储备土地的取得、储备土地的前期开发储备与储备土地的供应组成的土地储备运作机制，决定了土地储备制度的功能主要应体现在以下两方面：
土地储备制度运作流程图(www.xing528.com)
第一，协调存量土地与增量土地的关系，提高土地使用效率。目前中国城市内部土地的利用效率低，主要表现在两点：一是利用率低，闲置土地比率高；二是单位土地的产出率低。同时，城市扩张占用农业用地的压力很大，城市郊区的农业用地转换为非农用地，给农业生产造成不良影响。城市土地储备机制的运作，综合运用征地、收购、收回、置换等方式，把盘活城市存量土地与农业用地转为非农用地的城市用地增量方式相结合，协调二者的矛盾，有利于改变许多地方政府在城市化进程中过度依赖征收农业用地，“摊大饼”式的粗放用地模式，从而提高城市土地使用效率。
通过收购国有企业土地，对企业原使用的划拨或批租土地使用权进行补偿，不仅减少了企业自行联建或转让土地产生的各类经济纠纷，降低了风险，而且加快了盘活土地资产的进度，为企业改革提供了资金，加大了对企业改制和摆脱困境的支持力度。同时，通过将原企业土地纳入土地储备库，彻底杜绝了国有土地流入二级隐形市场的风险，由土地储备机构整理开发后实施统一出让，也有利于建立统一的土地交易市场。
第二，推动建设用地供应方式转变，统一土地供应渠道。土地储备的实施为改变土地供应方式提供了制度条件，特别是在推进供地方式从协议出让向招标、拍卖、挂牌公开出让方式转变的过程中，起到了有力的推动和保障作用。国有土地使用权由毛地（生地）出让转变为净地（熟地）出让——政府在收回土地、完成了房屋拆迁和土地平整工作后，将土地使用权出让给土地使用人，有利于形成公正、公平、公开的土地一级市场秩序，有利于消除和制止土地使用权出让中的权力滥用和寻租腐败。
土地储备制度的实践，实际上是在新的变化了的社会经济环境条件下的净地出让的复归，是螺旋式上升的复归，是在新观念认识、新机制探索、新供应秩序形成中的复归，而不是简单的重复。其基本特点就是适应房地产市场体制改革以及整个经济体制改革深化的土地供应方式的新变化。[12]
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