我国土地储备制度的现状与完善

一、我国土地储备制度的探索与发展

1996年以前，我国不存在所谓的土地储备制度，而是由开发商和其他用地单位自行进行土地的一级开发。^[1]土地储备制度的地方探索，始于上海、杭州和青岛，随后由南方逐步扩展到北方。

（一）起步阶段

1.上海市土地发展中心。20世纪90年代中期，为了解决多头供地、毛地出让的批租方式所带来的一系列问题^[2]，上海市政府开始了新的探索。1996年11月15日，上海市以“国企三年脱困”为契机，成立了中国第一个土地储备中心（该中心为事业单位，经济上实行独立核算、自收自支），拉开了中国土地储备制度的序幕。1997年上海市房屋土地管理局、财政局等联合颁布《上海市国有土地使用权收购、储备、出让试行办法》，为土地储备的实施提供法律支持，同时也明确了实施土地收购、储备和出让的程序和要求。该办法指出，收购是指由上海市房屋土地管理局（以下简称市房地局）依法征用土地、置换土地、收回国有土地使用权的行为；储备是指市政府对收购、收回的土地进行前期开发，并予以储存的行为；出让是指市政府依法将储存土地的使用权在一定年限内有偿让与土地使用者的行为。其中，市房地局^[3]是土地收购的主体；市政府是土地前期开发和土地出让的主体（第2条）。该办法同时规定，土地储备的主管部门是市房地局、市财政局（第6条），隶属于市房地局所属的上海市土地发展中心（简称土发中心），负责对地块进行非盈利性的前期开发，且市房地局和市财政局应与土发中心就土地前期开发签订土地前期开发合同（第10条、第11条）。收购国有土地使用权的补偿费和土地前期开发所需的有关费用，由市财政局多渠道筹措，并由市财政局管理、监督，开列专户，单独核算，独立结报（第5条）。

上海市实施土地储备的主要立足点是深化本市国有土地使用制度的改革，增强政府对土地供给的宏观调控力度，盘活土地存量，规范供地方式，优化投资环境。但是，1996年到2002年间，上海市土地发展中心总共收购储备的土地不足100公顷，这与同期上海全市每年经营性用地500～600公顷的出让规模相比，显然太小，不足以对市场产生影响。其原因可能主要在于^[4]：

第一，市场化的运作模式受到阻碍。从一开始在将土发中心定位为一个自收自支的事业单位的同时，就确立了市场化的运作模式，但是，在土地的收购、储备和出让方面，市政府并没有赋予土发中心多少权力，市场化运作有名无实。

第二，缺乏相关配套措施，与政府部门协调困难。土发中心一方面要履行政府赋予的任务，另一方面又无法跳出既有规章的框框，造成土发中心与其他相关单位的关系协调并不容易。

第三，“两级政府，两级管理”的体制也为土地的收购储备增加了难度。由于多数新增经营性用地掌握在区政府手里，大部分建设项目的立项审批权和规划权也分散在各区政府，市土发中心要收购、储备各区的土地，必然要从区政府的收益当中分走一块，所以要设法争取区领导点头。

第四，土地收购资金缺乏。虽然《上海市国有土地使用权收购、储备、出让试行办法》（现已失效）曾规定“收购国有土地使用权的补偿费和土地前期开发所需的有关费用，由市财政局多渠道筹措”，但这并不是一个硬指标，市政府往往很难拿出大量资金用于土地储备。

总之，在没有直接的经验可以借鉴的情况下，加上制度化、系统化的框架和相关政策的缺乏，上海市1996年开始的土地储备试点推广的难度很大。

2.杭州市土地储备中心。1997年7月30日，杭州市市政府召开第四次常务会议，决定成立杭州市土地储备中心，同时成立土地收购储备管理委员会。其中，土地储备中心受市政府委托，受市土地收购储备管理委员会的监督，是具体实施土地收购、储备和出让的前期开发准备工作的指定机构。

1999年3月10日杭州市人民政府发布了《杭州市土地储备实施办法》，其立足点是盘活存量土地资产，优化土地资源配置，合理利用土地。该办法规定：土地储备，是指土地储备机构依据本办法的规定，将需盘活的土地收回、收购予以储存，并通过前期开发利用和受政府委托预出让等形式，盘活存量土地资产，有效配置土地资源的行为（第3条）。杭州市土地储备中心受市政府委托在杭州市土地收购储备管理委员会指导和监管下，代表政府实施土地收购、储备和出让的前期准备工作（第4条）。在整个土地储备过程中，土地储备中心发挥着重要作用，如土地储备中心负责储备土地的收购（第11条），与原土地使用权人签订《国有土地使用权收购合同》等。这不同于上海市的做法。该办法还将应进行储备的国有土地分为10类。随后土地储备中心的收购储备量增加，故1998年6月，杭州市土地收购储备管理委员会决定，将收购储备土地范围扩大到市区需盘活的所有土地。1999年11月18日，杭州市政府发布《关于进一步深化国有土地有偿使用制度改革，推行土地使用权招标、拍卖出让的通知》，明确强调为加强政府对土地一级市场的宏观调控，促进市区国有存量土地的盘活，凡市区范围内需要盘活的国有存量土地以及新增建设用地中用于商品房开发的土地，都必须统一纳入政府的土地储备库。需要进行招标、拍卖出让国有土地使用权的土地，由市土地储备中心负责实施该地块附着物的拆迁和土地出让的前期准备工作，实施“净地”方式出让。2000年8月7日杭州市政府（杭州市政府令第153号）对1999年颁布的《杭州市土地储备实施办法》予以修正，2012年5月18日（杭州市人民政府令第270号）对其进行了第二次修正。

3.青岛市土地储备制度。1999年4月15日，青岛市政府下发了《关于加强房地产开发项目管理的通知》，要求：各级土地管理部门要在对1991年以来的国有土地使用权出让、转让项目进行全面检查清理的基础上，采取切实有效的措施，加快对出让、转让地块遗留问题的处理；加强宏观调控，盘活城市地产，逐步建立土地储备制度；改革企业利用原有场地“退二进三”开发经营房地产的方式。对准备进入房地产市场的单位使用的划拨土地，原则上由政府收回或置换，然后根据土地利用规划和城市规划的要求优化配置。其中，经营性房地产项目用地，要采取公开招标、拍卖等市场化方式，按规划要求，将土地使用权出让给开发商，以盘活地产，调控市场，落实规划。1999年7月29日，青岛市政府正式下发《关于建立土地储备制度的通知》，指出：为加强对土地一级市场的统一管理，优化城市存量土地资源配置，严格控制新增建设用地，培育公开、公平、公正的土地市场，更好地实施土地利用总体规划和城市规划，实现全市经济和社会的可持续发展，市政府决定，在城市规划区范围内建立和推行土地储备制度。土地储备制度，是政府依照法定程序，运用市场机制，按照土地利用总体规划和城市规划，对通过收回、收购、置换和征用等方式取得的土地进行前期开发，并予以储存，以供应和调控城市各类建设用地需求的一种经营管理制度。该通知对土地储备的范围、运作方式、有关政策和领导组织做出了详细规定，更明确规定，土地储备所需资金，由市财政向市土地储备机构注入注册资金20万元、周转资金2 000万元。有关金融机构根据进展情况，向市土地储备机构及时提供与土地收购相适应的贷款。储备土地使用权出让后，市土地储备机构按有关规定扣除储备开发成本后，全额上缴市财政。政府储备土地可进行抵押，并用抵押贷款支付部分土地储备资金。成立青岛市土地储备机构，市土地储备机构隶属于市土地管理局，是具有独立法人地位的事业单位。其主要职责是：根据市土地使用制度改革领导小组批准的储备计划，对企事业单位需盘活和调整的存量土地及其他增量土地适时进行收回、收购、置换或征用，并纳入储备土地范围，增强政府对土地供应和土地市场的调控能力；做好储备土地的前期开发工作；做好储备土地的资金测算平衡、招商洽谈及投入市场的前期准备；协助做好土地出让的其他准备工作等。

（二）推广阶段

1999年1月27日国土资源部发布了《关于进一步推行招标投标拍卖出让国有土地使用权的通知》（国土资发［1999］30号），指出推行招标、拍卖出让国有土地使用权，是深化土地使用制度改革和健全土地市场的客观要求；要严控建设用地总量，整顿土地市场，为推行招标、拍卖出让国有土地使用权创造良好环境；加大土地使用制度改革力度，进一步扩大招标、拍卖出让国有土地使用权的范围；加强领导，建立健全工作制度，保证招标、拍卖出让国有土地使用权工作的落实。这对土地的前期开发整理等出让的前期准备工作提出了新要求。(www.xing528.com)

在1999年召开的全国集约用地市长研讨班上，杭州市土地储备制度及其建立土地储备中心的经验和成果引起强烈反响。1999年6月，国土资源部以内部通报形式转发《杭州市土地储备实施办法》和《青岛市人民政府关于建立土地储备制度的通知》，向全国推广杭州和青岛开展土地储备工作的经验。之后，武汉等大中城市相继成立土地储备机构，建立土地储备制度。

1999年，经武汉市人民政府批准，武汉市土地整理储备中心宣告成立，它是隶属于武汉市规划国土资源管理局的正处级事业单位。作为经政府和土地行政主管部门授权，按照管办分开、政事分开的原则，以调控土地一级市场和经营土地资产为目的而设立的土地整理储备中心，主要承担以下职能：第一，统一征用集体土地。土地中心代表政府行使国家征用土地的权力，对城市规划区范围内的集体土地实施征用、储备、开发和招商。第二，统一收购国有存量土地。对中心城区企事业单位需盘活的存量土地、因城市规划建设需调整的土地和因政府特殊需要使用的土地进行收购，代市政府管理依法收回的违法用地、闲置抛荒土地及无主土地，并纳入政府土地储备范围。第三，对储备土地进行前期开发，使之具备“熟地”出让条件，并做好储备土地出让前的合理利用。第四，统一供应土地。根据土地市场需求，向社会发布供地信息，按照市场方式（招标、拍卖、挂牌）配置土地资源。第五，完成耕地开发复垦整理工作。为政府建设占用耕地（建设征用集体土地、城市公益事业和市政建设征地）做好“占一补一”，代政府管理和使用耕地开发专项基金。

（三）全面发展阶段

2000年1月6日，国土资源部出台《关于建立有形土地市场促进土地使用权规范交易的通知》（国土资发［2000］11号），扩大了土地储备的范围；2001年4月30日，国务院颁布《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发［2001］15号，以下简称15号文件），明确指出，为加强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。在2001年召开的全国土地资产管理工作会议以及2005年举办的以“经营土地、经营城市”为主题的第八期国土资源管理市长研讨班上，国土资源部要求各地落实15号文件精神，积极推进土地收购储备工作。在国务院和国土资源部的推动下，各地积极开展土地储备工作，各级土地储备机构蓬勃发展。

为了盘活存量国有土地，合理利用土地，有效调控土地供求关系，促进社会经济的可持续发展，2001年6月8日，厦门市人民政府发布《厦门市国有土地储备实施办法》。市人民政府授权厦门市土地开发总公司作为政府国有土地储备的专门机构（以下简称“土地储备机构”），行使储备土地的职能，并承担相应的具体工作（第3条）。厦门市土地开发总公司是经厦门市人民政府批准于1997年4月重新组建的相当于正县级的全民事业单位，它的主要任务是：第一，代表市政府行使土地使用权“收购、储备、出（转）让”的职能；第二，代表市政府有偿收回土地使用权；第三，在市国土资源与房产管理局的直接领导下，承担全市范围内土地矿产资源出让的具体工作；第四，从事土地综合开发业务；第五，承担市政府委托的代建工程。土地储备（包括对土地的临时利用）所需的费用，由土地储备机构向市财政管理部门申请专项资金（第18条）。土地储备机构对已储备的土地进行开发后，将土地交由市土地房产管理部门统一出让（第16条）。

2002年1月15日，北京市国土房管局发布《关于加强国有土地资产管理建立土地储备制度的意见》，明确指出要建立土地收购储备制度，增强政府对土地市场的调控能力。所谓土地收购储备制度，是指由政府依照法律规定，运用市场机制，按照土地利用总体规划和城市总体规划，通过收回、收购、置换和征收等方式取得土地，直接或进行前期开发后储备，并以公开招标、拍卖等方式按需供应土地，调控各类建设用地需求的制度。该意见同时明确了可以纳入土地收购储备范围的土地和不可以纳入土地储备范围的土地。根据该意见，成立了北京市土地整理储备中心（简称市土地储备中心）。该中心作为市政府土地整理储备的办事机构，受市国土房管局委托，负责土地整理、征收、收购、收回、置换、储备、组织土地一级开发和承办土地交易市场等工作。各区、县政府和市政府批准的重点功能区也可以成立土地储备分中心，受市土地储备中心的委托负责各自行政区划范围内规定的土地储备和土地一级开发工作。市财政从土地出让收入中向市土地储备中心拨付一定数量的启动资金。除市财政拨付的启动资金外，土地收购储备资金主要来源于以下几方面：第一，土地使用权出让金垫支；第二，银行贷款（以储备土地为抵押物）；第三，储备土地的经营性收入。同年1月31日，北京市人民政府第120次市长办公会议讨论通过国土房管局《关于加强国有土地资产管理建立土地储备制度意见》，批转各部门执行。

2002年8月2日，重庆市发布《重庆市国有土地储备整治管理办法》（渝府令［2002］137号，自2002年10月1日起实施），将“土地储备”分为土地储备和土地整治两部分。土地储备，是指市或区县（自治县、市）人民政府为加强对地产市场的宏观调控，规范城市土地管理，根据土地利用总体规划和城市规划，将依法征用的农村集体土地或依法收回、收购、没收、置换的土地予以储存的行为；土地整治，是指经市或区县（自治县、市）人民政府批准设立的土地储备整治机构依据本办法的规定，根据国有土地供给计划、控制性详细规划与土地管理实际，对国有土地进行场地平整、道路铺设、供水、供电、供气等基础设施建设，将其变为可供建造房屋和各类设施的建设用地的行为。国有土地储备整治须经县级以上人民政府依法批准，由土地行政主管部门组织实施。市、区县（自治县、市）土地储备整治机构受县级以上人民政府土地行政主管部门的委托，具体实施土地储备整治工作。同时，该办法规定了纳入土地储备的国有土地范围和收购国有土地使用权的程序。土地储备整治机构应当在银行设立土地储备整治资金专户，并报同级土地、财政、审计部门备案。土地储备所需资金由土地储备整治机构凭土地权属证书及规定的其他要件向银行申请土地储备整治贷款。储备土地出让所得综合价金扣除应支付的土地储备整治成本后的10%，作为土地储备整治发展专项资金存入土地储备整治资金专户。

2004年8月，经深圳市人民政府批准，深圳市土地储备中心成立，为正处级事业单位，隶属于深圳市土地资源和房产管理局，人员编制15名，领导职数3名，主要承担以下职责：第一，根据本市国民经济发展计划、城市近期建设规划，负责组织对全市土地供需状况的调查，为政府职能部门编制全市土地储备计划、土地储备年度计划提供服务；第二，根据土地储备年度计划制定具体地块的土地储备方案，经报批后组织实施；第三，受政府委托依法适时收购土地；第四，负责对政府征用、转用、收回、收购的土地进行储备管理，及时为市政府批准的建设项目提供土地；第五，负责筹集和管理土地储备资金。

（四）成熟阶段

自20世纪90年代中期部分城市探索土地储备开始，到2003年12月31日，全国共有1 600家土地储备机构，基本涵盖了全国已建立土地储备机构的地区。^[5]到2005年全国的土地储备机构已经超过1 700家，累积收购土地总面积超过230万亩，投入收购土地总费用741亿元。^[6]到2006年，全国已成立土地储备机构累计2 000多家，其中中东部地区8成以上的土地主管部门成立了土地储备机构，在西部地区也达6成。^[7]到2012年6月为止，全国大部分的地市都成立了土地储备机构，以新疆为例，自2011年以来，新疆共建成各级土地储备机构73家，加快推进土地市场建设，市场化配置资源基础性作用得到有效发挥。^[8]

1996年—2006年土地储备机构年度统计表　　（单位：家）

可以说，在我国，土地储备制度有个自下而上逐步推进的制度变迁过程，在没有既定概念、既定原则、既定方法和既定模式的情形下，各地通过对土地储备开发的各种尝试与探索，逐步推进这一制度的形成与发展。实践证明，土地储备的探索和发展不仅为中国的土地使用权制度改革注入了活力，而且为城市的发展积聚了力量。^[9]

各地土地储备制度建立初期的基本目标