应急决策：事关危机处置的成败

二、应急决策事关危机处置的成败

正因为危机事件发生的过程充满了风险和不确定性，应急决策的正确与否直接关系着危机处置的成败。每一场危机，每个决策者面临的情境各不相同，所作出的应急决策和效果也大不相同。

结合下面的两个具体案例，我们来比较危机状态下的两种不同应急决策的情境。

【案例1】湖北石首群体性事件

2009年6月的湖北石首群体性事件，起因于一起“厨师非正常死亡事件”。死者涂某，男，24岁，生前为永隆大酒店厨师。警方在死者所住房间里，发现死者所留的一份遗书。17日，家属怀疑死者的死因，将尸体停放在酒店大厅，引来众多的围观群众。19日，不明真相的群众在该市东岳路和东方大道设路障，阻碍市内主干道交通，围观起哄，现场秩序混乱。20日上午至夜间，围观群众少至数千人，多至数万人。省市从各地抽调了上千名武警、公安干警到石首参与处置事件。部分围观群众多次与警察发生冲突，造成公安干警和武警62人受伤;16台警用车辆遭到不同程度的损毁;永隆大酒店、疾控中心和笔架山派出所均被焚烧和打砸。直至21日凌晨，事态才逐渐平息。停放酒店的男尸被送往殡仪馆，围观人群全部散去。22日，湖北省委书记罗清泉、省长李鸿忠亲赴石首指挥处置该事件。这时，社会流传在永隆大酒店下水道发现两具尸体、挖出多块尸骸等多个版本的谣言，不少闻讯而来的当地市民向该酒店聚集。23日下午，石首市政府新闻发言人向社会宣布永隆大酒店再现尸体纯属谣言，并组织部分群众代表进入酒店实地察看，未发现传言中所说尸体或尸骸，围观市民知情后逐渐散去。24日，征得死者家属同意后，公安部法医专家和同济医院的法医专家先后对涂某尸体进行了检验。通过解剖、检验、毒物化验和X光拍片等技术鉴定方法进行检验，认定涂某系高空坠落自杀死亡。同时，在荆州市某网吧查获在网上传播“又挖出尸体”的谣言制造者，原来是一名在外读书的学生。

至此，沸沸扬扬的石首群体性事件才得以落下帷幕。10月17日，湖北省石首市人民法院对死者堂姐涂某聚众扰乱社会秩序案依法公开进行了一审宣判。法院以聚众扰乱社会秩序罪，分别判处死者堂姐涂某等5名被告人五年至两年六个月有期徒刑;分别判处死者之兄涂某等5名被告人有期徒刑缓刑或免予刑事处罚。

【案例2】合川伤害致死案引发群体性事件

2006年5月6日至9日，重庆合川市发生一起因硫酸伤人致死的刑事案件引发的群体性事件。上万名群众参与到大规模的聚集围观、阻塞交通、游行示威和冲击市政府等活动中，直至4天后事态才得以基本平息。

2006年4月30日，合川市居民陈某残忍地用硫酸将前妻欧某泼灌成重伤，随后自杀，其尸体当晚便被匆匆火化。由于受害者亲属情绪激动，加上一些别有用心的人造谣生事，捏造事实，导致不明真相的一些市民认为案件处理草率、疑点很多。一时间“政府包庇凶手，只要有权有势就可以随便杀人”的谣言四起，从5月6日开始，由于部分群众对是否只有陈一人作案以及陈是否确实自杀的情况并不了解，大批群众开始聚集。5月7日凌晨，欧某因抢救无效死亡。消息一经传出，上千名群众阻塞了市内“交通咽喉”涪江一桥和二桥，全市交通基本瘫痪。8日上午，在医院聚集的群众越来越多，有人举着横幅带领聚集的群众走上街头，喊着口号游行示威，一路上引起很多不明真相的群众围观，又将市内交通阻断。市政府有关领导亲临现场做疏导工作，及时将群众引到政府会议厅对话，面对面地向群众介绍“4·30”案件的调查情况，就群众提出的种种疑问耐心地作答疑解惑工作。市公安局的广播车对政府在“4·30”案件所做的相关工作在聚集群众中反复播放。9日11点30分左右，在现场工作人员和干警的劝导下，围观的数千名群众从医院及附近地区陆续散去。(www.xing528.com)

至此，“4·30”伤害致死案件引发的重庆合川市群体性事件基本平息。合川市在硫酸伤人致死案初发阶段处置不得力和部分群众听信谣传，是这次群体性事件的直接原因;群众平时积聚的种种不满，借机发泄，则是深层次原因。这起有数万人次群众参与、前后持续长达4天的群体性事件，在整个过程中没有发生激烈冲突，没有出现打砸抢等恶性事件，主要得益于市政府的应急决策及时，处置果断，抓住了指挥、预案、对话和稳控四大关键环节，坚持澄清事实、安抚家属、引导群众、维护秩序、保障畅通、及时侦破和增援警力七管齐下，方法得当，措施到位，有效地控制了这起群体性事件的被动局面，防止了事态的进一步扩大升级。

我们通过上述两个案例来分析一下事件的起因、爆发点和不同点：

两个事件的起因，都是因为有人非正常死亡。引爆事件的直接原因都是谣言传播和有人煽动，不明真相的群众借机发泄不满。合川事件就是由于受害者亲属情绪激动，加上一些别有用心的人造谣生事，捏造事实，导致不明真相的部分群众听信谣传，是此次群体性事件的直接原因;群众平时积聚的种种不满，借机发泄，则是深层次原因。有人认为事件的爆发点是政府处理不当。一是没有及时澄清事实真相，二是应急反应太慢。确实如此，石首事件在有关部门协调处理事件过程中，死者亲属等人组织、煽动闹事，社会闲杂人员参与其中，当地党委和政府没有意识到事情的严重性，在事发的80多个小时中严重缺位和失语。网上、手机短信对事件已播发了许多照片和评论，而政府和官方媒体开始却是保持沉默，后来又遮遮掩掩、语焉不详。当群众大规模聚集，堵塞交通，打砸财物，甚至殴打维持秩序的公安干警和武警官兵时，现场已失去了有效控制局势的最佳时机。在省上干预、事态刚有转机的时候，社会上再次流传在永隆大酒店下水道发现两具尸体、挖出多块尸骸等多个版本的谣言，又使事态再起波澜。

这两起事件有哪些不同呢？石首市从各地抽调了上千名武警和公安干警处置事件，部分群众多次与警察发生冲突，发生了打砸抢烧的犯罪行为。最后省委、省政府主要领导出面指挥解决问题才使事情逐步平息。合川市及时纠正前期工作出现的重大失误，9名市级领导迅即靠前指挥，抓住了关节点，有理有节地做群众工作，引导群众在合法有序的轨道上表达意愿，没有发生激烈冲突，有效防止了社会秩序的失控，避免了事态的进一步扩大升级。

危机事件的处置有个“黄金时间”，就是4小时，超过了4小时事态就很难控制，肯定会升级。因为媒体关注公共危机事件大体有5个发展阶段：4小时谣言四起、轮廓初现;6小时信息多元、广泛传播;8小时第1冲击波——议题明确;12小时第2冲击波——媒体审判;24小时第3冲击波——风口浪尖。在舆情危机大规模爆发前，是控制并影响危机强度和发展方向的关键时期，“黄金4小时”是与媒体打交道最有效的第一时间。守好这一“时间窗”，就有可能控制住“社会濡染”和“舆论绑架”效应，把握转危为机的主动权。你看，这两起案例，石首事件是8天时间才平息，合川事件4天就平息了。所以，鉴于石首市委书记和市政法委书记在事件发生过程中，没有及时报告情况，也没有到现场进行处置，工作不力，处置不当，错过了危机事件处置的最佳时机，对事态进一步恶化负有重要领导责任，故被荆州市委分别予以免职。

网络时代，速度就是新闻，速度就是导向，速度体现应急反应能力。人民网舆情分析室提出，应对新兴媒体的“黄金律”是4小时。为什么是“4小时”？这是一般要求，主要是考虑了需要厘清事实真相、政府各部门协调工作和完成信息披露文书所要花费的最短时间。

当前，频发的危机事件，对各级党委政府特别是应急决策系统是一个很现实、很严峻的考验。这两起案例同属群体性事件，但不同的决策结构、决策过程和决策方法，却导致了两种截然不同的结局。因此，应急决策是危机处理的核心，是党委和政府应急管理能力的集中体现。