应急决策流程约束条件-话说应急决策

一、应急决策流程的约束条件

如果按照健全的科学运作流程进行常规决策，决策的效果会比较理性完美，但是，应急决策充满了非常态、非程序化的随机变量，约束条件会限制科学决策流程的运转。如果只是简单地分析与设计流程，无异于是将这些随机变量排除在外，这是无法真正解决危机管理中的决策问题的。

一般情况下，影响应急决策流程的约束条件包括硬约束、软约束、价值选择和不确定性等。

【案例】美、日政府应对地震灾害的比较

1994年1月17日清晨4时31分，美国洛杉矶市郊外遭受大地震。地震发生2分钟后，洛杉矶市的三架直升机奉命飞往灾区，进行空中灾情确认。4分钟后，洛杉矶市市长命令开设紧急对策总部(EOC)。6分钟后，紧急对策总部就开始工作。洛杉矶地震发生后，美国联邦紧急事态厅(FEMA)的行动非常迅速。9分钟后，FEMA负责人就向克林顿总统报告。50分钟后，旧金山的FEMA就向洛杉矶移动;1小时45分后，华盛顿的FEMA就设立了地震支援总部;6小时后，FEMA的负责长官、住宅城市开发部部长和运输部部长赶到灾区;12小时后，洛杉矶FEMA总部成立。

1995年1月17日5时46分，日本的神户一带发生了大地震。20分钟以后，村山首相通过电视才知道发生了地震。首相马上命令秘书官收集国土厅有关地震的消息。第一次到达首相官邸的信息已经是2小时以后。上午10时举行内阁会议，决定由国土厅设立“平成七年兵库县南部地震灾害对策总部”。内阁会议结束已经是地震发生5小时以后了，这时神户市区已是一片废墟和火海，5000多人丧生，20多万座房屋倒塌，而首相、外相与防卫厅长官一起商议的却是冲绳县的美军基地改进问题。兵库县知事在地震发生4小时后才去请求自卫队帮助。国土厅灾害对策总部的第一次会议是在6小时以后，即上午11时左右召开，而以首相挂帅的政府救灾对策总部则是在地震后的第三天才成立。

结合比较这两个案例，我们来分析影响应急决策流程的四个约束条件。

1．应急决策的硬约束

这是指应急决策中客观的不能人为改变的制约因素，主要包括：时间的紧迫性、信息的有限性、人力资源的紧缺性和技术支持的稀缺性等。应急决策要求决策者第一时间作出反应，但又难以解决时间紧迫、信息不对称和资源有限的制约因素。这些由危机的特性所决定的客观制约，构成了应急决策的硬约束条件。以上述地震危机为例，地震发生时，美、日几乎所有的电力、交通和通信陷于瘫痪状态，如何得到灾区的准确、及时的信息呢？美国用直升机在空中搜索有价值的情报，而日本没有这样做，首相还是通过电视得到第一信息，在震后几小时内，决策层缺乏灾区第一手资料，应急救援迟缓。从现象看，日本的做法是不可思议的，深层原因是由于信息不对称、资源紧缺和硬件设施被破坏所制约。地震使高速公路、港口和铁路瘫痪，唯一连接神户和其他地区的道路干线中断，救护车、消防车和救灾物资无法进入灾区，使灾情扩大。这些客观的约束条件，在不同的危机中各不相同，只有通过援引案例分析，从以往危机案例的研究中把握共性的规律，做好事前的预案准备，才可能使危机造成的影响和损失减少到最低的程度。

2．应急决策的软约束

这是指应急决策过程中许多主观方面的制约因素。例如：决策者认知水准、应变能力、决策机制和决策环境等。美国的地震之所以能快速而有效地建立起救灾指挥部，除了硬件以外，更重要的是认知水准比较高，应对危机的决策和救援机制比较灵敏，政府的效率、信誉与管理能力在危机中得到了充分的表现。而日本在大地震后暴露出体制、投入和决策等方面都存在很大的问题，打破了日本防震安全的神话。阪神大地震后，由于日本政府主观方面的原因造成应急决策失误，遭到民众和舆论的批评，加之东京地铁沙林毒气事件、日元升值引起金融危机等，由此衍生引发了政坛震荡，村山富市首相被迫辞职。(www.xing528.com)

此后，日本政府从社会治安、自然灾害等不同的方面，建立了以内阁首相为危机管理最高指挥官的危机管理体系，负责全国的危机管理。日本政府在首相官邸地下一层建立了全国“危机管理中心”，指挥应对所有危机。在日本许多政府部门都设有负责危机管理的处室。一旦发生紧急事态，一般都要根据内阁会议决议成立对策本部;如果是比较重大的问题或事态，还要由首相亲任本部长，坐镇指挥。在这一危机管理体系中，日本政府还根据不同的危机类别，启动不同的危机管理部门。以首相为会长的中央防灾会议负责应对全国的自然灾害，其成员除首相和负责防灾的国土交通大臣之外，还有其他内阁成员以及公共机构的负责人等。

3．应急决策的价值选择

这是软约束衍生出来的问题，就是决策者与危机攸关者之间价值冲突的选择。就决策主体而言，首先会有一个道德伦理范畴的价值选择问题。一般决策者都会选择直觉判定上是正确的方案;如果价值选择出现偏差，便会作出不利于危机攸关者的错误选择。面对危机冲突带来的巨大压力，决策主体的道德伦理价值选择不同，反应的方式和决策行为也就不同。阪神大地震发生后，首相、外相与防卫厅长官，关注的不是地震的应急救援，却是在商议冲绳县的美军基地改进问题。危急时刻是对应急决策者个人价值选择的严峻考验。2001年2月9日美核潜艇撞沉日渔业实习船“爱媛号”，森喜朗闻讯后仍继续打高尔夫，政府应急反应迟缓，后来媒体把这件事捅了出去，全国舆论一片哗然，首相最终只好挂印走人。

4．应急决策的不确定性

危机事件的突发性和连锁反应所带来的不确定性，增加了危机管理的决策风险与难度。一般来说，不确定性可以分为定性和定量两种情况。

定性的不确定性，是指事件的性状尚未充分表现出来，很难对其性质作出准确判断，比如“非典”疫情始发时，医学界根据已有的疾病病毒分析，判断为衣原体感染，但用治疗衣原体感染的药物失灵，当疫情蔓延扩散之后，才发现是一种叫做冠状病毒的新病毒作祟，凭已有的疫情防治的办法很难控制，“非典”已对整个社会带来巨大冲击，引起了社会多方面的恐慌，这才启动高级别的应急决策机制。

定量的不确定性，是指对将来可能发生的情况可以预知，但对其发生的准确概率和具体时间等变量却不能知道。现在尽管能够通过科技的手段大致了解地震总的趋势，但还不能对可能发生地震的时间、地点作出准确无误的预报。

当面对危机状态的不确定性时，决策者应考虑以下一个或多个选项：明确确定性、风险、不确定性和缺失的信息;收集更多信息以减少不确定性;创制一组对策方案以应对可能发生的情况;用一组数值范围来估计可能的代价和效益：退一步，选择一个次优的方案;明确考虑低概率但影响很大的紧急状态的结果;应用敏感性分析来检查假设变化后的可能结果;至少要提供关于主要不确定性和分析的定量描述。即使再重视不确定性，与预期结果相悖的情况也仍会发生。确定这些意外的结果或副作用，虽然很困难，但仍需要高度重视，需随机应变对方案进行调适，避免最坏的结果。

【案例】日本“临震预警”系统

2005年阪神大地震后，日本政府正式提出建立“全民危机警报系统”。日本现在应用的“临震预警”系统，遵循的是“时间差原理”。地震发生时，一般是破坏力较小但速度较快的地震波(简称P波，速度为每秒5—7公里)先活动，接着就是破坏力大但速度慢的地震波(简称S波，速度为每秒3—4公里)。两种震波之间存在几秒到几十秒的时间差。日本研究人员正是利用这个时间差，用仪器测出P波后，迅速向外围地区发出预警。在日本负责监控地震的主要机构——国家气象厅获知信息后，立即按照相关法律规定，第一时间把信息传递到警察机构、通信公司、电视媒体、海上保安厅、消防机构等部门，进一步向民宅、学校、船舶等地点传播。在S波来临之前，通过各种媒介得到消息后，人们得到了几秒到几十秒的宝贵逃生时间。利用这几秒、几十秒的预警时间，人们可以通过一键自动装置，暂停煤气、电、水、核电站、化工厂等的运行，避免次生灾害的发生。日本电视台还有一套成熟的地震预警系统，往往能够在大地震到来之前提示民众防御自救。对于多数日本人来说，在日本看电视时，电视下面常常会冒出一行字，哪里将发生地震，可以说它是一次极为重要的灾难预警。哪怕能提前几秒钟作出正确反应，一个生命就有可能会因此得以挽救。