应急决策系统的基本结构-《话说应急决策》

一、应急决策系统的基本结构

应急决策系统，是高度集权的决策主体为化解公共危机而设定目标、选择方案、指挥协调和绩效评估的快速反应模式，它是由外部信息、决策主体、决策对象和决策结果构成的一个有机系统。从应急决策的目的来看，决断就是在危机状态下选择应急行动方案。如果把决策的过程作为信息加工与处理的过程，那么，整个系统由决策主体、决策对象(客体)以及主体与客体之间的联系等要素构成。这是从静态角度对应急决策内容、主体、对象的基本结构的全景式描述，通过对这些问题的解析，有助于从整体上把握应急决策的整个过程，有助于全面系统地改进应急管理工作，提高应急决策质量和水平，最大限度地缩减公共危机带来的损失和造成的不利影响。

【案例】美伊人质危机

1979年11月4日，卡特总统同意让伊朗国王巴列维进入美国后，伊朗激进分子在伊斯兰原教旨主义的鼓励下，推翻了亲西方的巴列维王朝，强占德黑兰的美驻伊大使馆，将66名美外交人员劫为人质。由于伊朗拒不交换人质，也不谈判，美国开始实施报复行动。卡特下令：冻结巴列维执政期间从美国购买武器的余款;驱逐所有在美的伊朗留学生;“中途号”航空母舰驶入阿拉伯海域;冻结伊朗人在美的8亿美元存款。两星期后，霍梅尼下令释放了13名人质。12月初，美进一步采取措施，驱逐了伊朗驻美的大部分外交官，并呼吁联合国安理会对伊朗实施经济制裁，要求西方国家采取一致行动对付伊朗。伊朗也表示了强硬态度。美国发起武装营救人质的“蓝光行动”，不仅未救出人质，还搭上了5条性命。美国政府不得已，只好经阿尔及利亚调解与伊朗谈判。1981年1月20日，被围困了444天的53名美国外交官获得释放。

从上面这个案例，可以看到在美伊人质危机的444天里，决策双方的决策目标、决策机构、决策环境和决策策略都处于不断变化中，以此为例分析一下应急决策系统的结构。

1．应急决策目标

人质危机一开始，卡特总统确定的目标：一是保护美国国家利益和荣誉;二是安全释放人质。在这两大目标下，引出一个目标群：维护美在中东的利益;保持各国友邦对美国的信赖和支持;防止苏联扩张势力范围;保护美国公民在伊朗的合法权益;寻求联合国安理会和国际法庭的支持。(www.xing528.com)

2．应急决策机构

它一般包括决策组织和决策者两个方面。人质危机的决策组织以美国国家安全委员会为主，下设三个部门：特别协调委员会、政策审查委员会和国家安全会议及辅助机构。国务院为应对人质危机，还特别成立了机动部队和作业小组。决策者是美国总统，决策参谋是布热津斯基和万斯两个班底，还有具体执行者和谈判者，等等。

3．应急决策环境

决策环境可有多种分类，包括政治、经济、文化和自然环境等等。从国内外环境来看：国际方面，伊朗的行为违背国际法，激起各国公愤;美国的应对策略与苏联、中东地区冲突以及全球战略平衡有关。国内方面，卡特政府赢得了媒体、国会、人质家庭联络小组和总统大选等各方面的全力支持。但是，卡特总统面对的现实压力很大，他要顾及各方面的感受与反应，应急决策的约束条件很多。

4．应急决策策略

在不同阶段选择不同的备选方案：按照危机情境的发展变化，美国先后实施了四组不同策略的方案：一是经济制裁—驱逐伊朗留学生—航母驶入阿拉伯海域;二是联合国安理会和国际法庭介入;三是美伊断交—武装营救人质失败—万斯辞职;四是阿尔及利亚出面调解—和平谈判。总体上看，卡特政府是偏重于布热津斯基参谋班底的意见，外交斡旋多于武力干预，公共危机策略比较倾向于非暴力和个案解决。