政府在现代服务业发展中的作用

第二节　政府在发展现代服务业过程中的作用

一、现代服务业对区域经济发展的贡献

现代服务业的兴旺发达，是现代经济发展的重要特征。新世纪以来，世界产业国际化的重心逐渐由制造业转向服务业，以提供高附加值、高层次、知识型生产及服务为特征的现代服务业已成为拉动区域经济发展的重要产业。现代服务业对区域经济发展的贡献主要表现在以下方面：

（一）现代服务业通过推动经济增长促进区域经济发展

现代服务业推动经济增长，主要表现为现代服务业所创造的国内生产总值绝对值增加迅猛。二战后，工业化国家的服务业增加值在国内生产总值中所占比重日益提高，目前已经达到70%以上，其中自20世纪80年代以来，现代服务业创造的国内生产总值绝对值增加迅猛，是服务业占比不断提高的主要力量。虽然不能把服务业占比作为衡量服务业特别是现代服务业发达程度的唯一标志，但它毕竟综合反映了服务业发展的整体水平。学术界称服务业占比不断提高的经济形态为“服务经济”，认为服务经济的兴起是所有国家在经济进步过程中所呈现的最具一般性的规律，特别是现代服务业的发展意味着资源的重新分配，会产生结构的优化，促进经济增长和提高全要素生产率。由于传统服务业的劳动密集程度较高，运用信息化、自动化等现代生产技术有一定的难度，其生产效率相对不高、有的甚至低于工业。而且传统服务业作为满足最终需求的部门，无助于延伸社会的生产过程和提高社会资源的利用效率，因此，传统服务业不能发挥较强的外溢效应。现代服务业不仅包含生产前也包含生产中和生产后的服务，现代服务产品不仅包含最终产品还包括中间投入品。因此，对于经济发展和工业化而言，现代服务业降低了经济运行的成本，提高了生产效率，充当着促进其他部门增长的产业角色。从功能方面看，现代服务业的关键功能是能够发挥较强的外溢作用。现代服务业能够向其他行业释放出较强外溢效应，从而有利于提升区域整体竞争优势。现代服务业对区域经济发展的贡献不仅随着现代服务业的发展而增加，并且区域经济越发展越要求现代服务业不断发展壮大。数据显示，近30年来，美国从没出现过服务业占国内生产总值的比重比上一年下降的情况，这就意味着这一过程几乎是不可逆转的。

（二）现代服务业通过解决劳动就业促进区域经济发展

从服务业劳动就业占全部从业人员比重看，服务业对就业增长的贡献随着工农业劳动生产率的提高和收入水平的增长而日趋增大，使服务业成为国民经济中就业增长最快、吸纳劳动力最多的部门。其中，现代服务业在解决就业问题方面正在发挥越来越大的作用。随着科学技术的不断进步与发展，高新技术对第一、二产业的全面改造和提升证明，第一、二产业对经济增长的贡献与就业增长会越来越背离，对劳动就业的拉动能力正逐步下降。产业结构优化升级的过程，将是服务业在国民经济中的比重进一步提升的过程。从国民经济的增长动力结构看，服务业特别是现代服务业已成为国内生产总值增长的重要动力。从世界经济发展经验看，从第一、二产业转型到第三产业，从传统服务业转型到现代服务业是一个大趋势。我国的经济发展也将遵循这个世界经济发展的共同规律。

发展现代服务业会创造更多新就业机会。第一，要积极促进传统服务业的转型升级，鼓励传统服务企业转向依靠创新特别是自主创新的服务模式，积极运用信息技术整合传统服务业特别是商贸、餐饮、旅游等服务业态，提升传统服务业的质量和水平。在此过程中，不仅会存在更多的劳动就业岗位，还能为劳动者提供增值机遇。第二，要努力拓展现代服务业的服务业态，在教育培训、卫生保健、绿色生活品质及社区服务、文化创意、通讯及计算机信息、科技、工程咨询、财富管理、服务外包等现代服务业部门，通过深化服务内涵，也能够创造出更多新就业岗位。第三，要依靠技术进步，加大科技在现代服务业中的含量和渗透，在发展现代服务业的结构上，要优先发展技术含量高、关联性大的现代服务业，并以此带动其他产业扩张，创造更多就业机会。随着经济发展和结构演进，区域经济社会的和谐发展完全有赖于现代服务业对于就业的吸纳。目前，美国的现代服务业容纳就业人数不仅多于传统服务业，而且现代服务业每小时平均工资，是传统服务业的近两倍。

（三）现代服务业通过创新促进区域经济发展

世界经济发展的规律表明，当一个国家或地区进入工业化后期阶段，经济增长将更多地依靠技术创新来实现，推动经济发展主要依靠服务业特别是现代服务业。现代服务业发展离不开自身的创新活动，离不开创新成果应用平台，离不开创新体系建设。现代服务业是创新的重要促进者，是创新最活跃的领域。一个国家和地区发展现代服务业的基础条件，是创新活动的成功进行，包括研究开发、中介服务、市场服务、投融资服务等全过程服务。所以现代服务业发展的区域，也就是创新活动活跃的区域，是创新成果丰富的区域。现代服务业通过创新提高了区域经济活动的生产率，促进了区域经济发展。

二、市场主导下政府有效参与现代服务业发展的主要路径

大力发展现代服务业这一观点已经获得政府和学界的普遍认同。但是对于如何发展现代服务业，不同政府部门、不同地方以及不同学术机构之间，却存在相当大的争论甚至是分歧。概括共识，归纳争论，发展现代服务业的路径有三：

（一）市场主导下政府有效参与的发展路径

发展现代服务业的方向由市场主导，市场是现代服务业发展的主导力量。发展现代服务业的根本目标在于促进国民经济健康发展，提升产业结构。现代服务业的经济性要强于现代服务业的社会公益性、社会福利性以及政策调控性。因此在现代服务业的空间布局、行业布局、资源分配以及价格形成等方面应该让市场机制和企业自身多发挥作用。但市场主导并不拒绝政府参与，从国际的发展经验看，政府或多或少都参与到现代服务业的发展过程中。在某种意义上讲，没有政府有效参与的现代服务业发展，要么是事倍功半的，要么是推动力不足的，甚至是半途而废的。政府有效参与现代服务业发展的方式主要有：制定现代服务业发展的宏观战略管理目标，加大对发展现代服务业的基础设施建设和投资，规范现代服务业的竞争秩序，直接购买现代服务业的服务等。总而言之，政府管制和政府扶持需要双管齐下。政府的有效参与对于服务业的良性发展可以起到很好的推动作用。

（二）结构性国际化的发展路径

现代服务业的发展是开放式的发展，发展的过程离不开国际化，但现代服务业的国际化发展必须有结构性安排。所有有关国际分工和国际竞争的理论对于现代服务业的国际化发展都具有指导意义。从“保护幼稚工业”理论出发，对于目前暂不具备强大竞争力、但未来对提升国家生产力水平与竞争优势至关重要的一些现代服务行业，必须在WTO框架下实行符合国际规范的保护。保护是一种积极的保护，不是因为同发达国家尚存在一定差距而保护，而是在保护之下迅速发展生产力，如果保护差距，就是保护落后。保护不是目的，目的是在保护的过程中不断提高这些现代服务业的竞争力，最终取消保护参与国际竞争。从“比较利益”理论出发，对于一些具有比较优势的现代服务业，可以加大引进外资的力度，实现充分竞争的发展格局，同时鼓励现代服务企业“走出去”，积极参与国际竞争。所以现代服务业的国际化发展必须有科学、合理、符合经济发展规律的结构性安排，目的是要保证现代服务业在国际化发展过程中能够获得最多的利益。

（三）基于制造业的发展路径

服务业和制造业、现代服务业和先进制造业不是完全割裂、彼此冲突的两大产业，而是并行不悖、相辅相成、共臻至极的两大产业。一方面，制造业发展特别是先进制造业的发展，为服务业特别是现代服务业的发展提供了现实的和巨大的市场需求。另一方面，制造业的发展也需要服务业的支持，以促使交易费用的减少和交易成本的降低。“生产性服务业”概念，为基于制造业发展服务业的发展路径指引了方向，服务业应随着制造业的不断先进而日趋现代。如果摈弃制造业而发展服务业、发展现代服务业，不仅得不偿失，而且随着制造业发展的深化和品质的提高，服务业的发展速度也会滞后于制造业，这对于服务业的发展是非常不利的。

在发展现代服务业的三条路径中，都有政府参与其中的身影。发展现代服务业的三条路径并非泾渭分明，而是相互交织、相互渗透、相互发展的。对于我国发展现代服务业而言，应以市场主导下政府有效参与为我国现代服务业发展的主要路径。我国各地方经济发展水平差异较大，沿海与内地、大城市与中小城市所面临的具体情况各不相同。各地方要因地制宜，结合地方特色，作出发展服务业的最佳选择，需要在市场主导下政府的有效参与。

三、政府在发展现代服务业过程中的作用

（一）政府为现代服务业的发展提供基础设施和竞争规则及发展环境

现代服务业的发展一方面在于市场机制所发挥的作用，另一方面也离不开政府作用的发挥。

1．政府为现代服务业的发展提供良好的基础设施

建设现代服务业的基础设施，建设的重点是信息基础设施。信息基础设施既包括信息技术的开发，也包括信息技术的应用，还包括使用信息技术的平台。现代服务业必须在信息技术不断开发并得到充分运用的前提下才能快速发展。一个国家或地区信息基础设施的完善与否，直接关乎其现代服务业的发展水平。

2．政府为现代服务业的发展提供完善的市场竞争规则

现代服务业的发展离不开竞争，但竞争不能任由市场机制发挥，需要政府的培育，使现代服务业能够遵循商业伦理而进行适度竞争。遵循商业伦理的适度竞争是现代服务业发展的最好环境。一方面，需要加强立法，规范现代服务业企业的兼并行为，使现代服务业领域有损竞争的兼并行为得到遏制；另一方面，是对一些可能引发现代服务业垄断的兼并加以审查和指控，控制垄断力量。一个国家或地区市场竞争规则的完善与否，直接关乎其现代服务业的发展质量。(www.xing528.com)

3．政府为现代服务业的发展提供有利的国际发展环境

随着经济全球化的推进，现代服务业越来越多地涉入了国际贸易，为了让本国的现代服务业保持并提高竞争力，政府也必须为现代服务业创造一个有利的发展环境。政府要建立并完善用以促进现代服务业发展、促进服务贸易的法律法规，包括综合性的法律法规和行业性的法律法规，其目的有两个方面：一方面，用以保护本国的现代服务业；另一方面，用以推动现代服务业的出口。政府能否为现代服务业的发展提供有利的国际发展环境，直接关乎其现代服务业的发展竞争力。

（二）政府要大力支持现代服务业领域的技术创新

现代服务业的发展依托于技术创新以及技术创新的扩散和转移。政府要大力支持现代服务业领域的技术创新，并创造条件推动技术创新成果及早转化为生产力。

1．推动现代服务业创新项目建设

在发展现代服务业中，科技发挥着重要的支撑和引领作用。第一，政府要通过制定国家科技发展规划，在共性关键技术研究和应用示范方面部署项目，特别是支持面向现代服务业的技术创新和应用示范项目。同时，政府也要抓好已安排项目的实施和管理，力争取得更多的成果，达到应有的成效。第二，政府要面向服务业发展全局，结合区域和行业特点，继续在基础共性服务、生产与市场服务、消费性服务以及公共服务等方面安排一批研究开发和应用示范项目。第三，政府在项目的选择方面，要突出强调技术创新与商业模式、服务流程创新的结合，重点支持那些具有明显市场价值、能够适应企业和公众服务需求的项目。第四，政府在鼓励原始创新的同时，要特别重视关键技术的突破，高度重视技术的系统集成和综合应用。

2．推动现代服务业创新体系建设

现代服务业的创新体系是将现代服务业的创新能力转化成现代服务业竞争优势的传导机制。实现现代服务业的创新发展，必须加强相应的创新体系建设。第一，要重视创新队伍建设。在企业层面，在科研院所层面，在高校层面，建立起持续不断地开展理论、实践、政策、技术、商业模式、服务模式等方面研究的现代服务业创新队伍，鼓励产学研结合。第二，要建设国家工程技术研究中心、企业技术中心和重点实验室，进行共性关键技术和重大应用技术研究。引导高等院校加强现代服务业学科建设和人才培养工作，积极为现代服务业发展提供更多的高层次复合型人才。第三，要重视中介队伍的建设。建立具有一定规模的，服务规范的，懂得技术、经济、管理知识的，服务功能完善的专业化中介队伍，充分发挥创新成果与现代服务业发展“黏合剂”的作用。

（三）政府要发挥好现代服务业产业布局的调控机制

现代服务业产业布局的形成有两种机制：一是市场制，二是政府调控机制。在实践中，现代服务业产业布局的形成往往是两种机制共同作用的结果，区别只是在于是市场作用多一些还是政府干预多一些。随着理论研究的深入和实践经验的增加，依据产业发展规律、制定产业政策、引导产业发展、提高区域经济社会发展水平，日益成为政府特别是地方政府的自觉行为。政府通过产业空间规划，降低税收、购买产品、公共投资、提供信息服务、加强法律规范和市场监管等措施，影响本地区产业的空间分布，促进产业集群的形成。现代服务业是一个新兴的产业领域，政府可以借鉴以往推进高新技术产业发展的经验，发展现代服务业。在现代服务业的典型领域，可扶持培育并认定一批龙头骨干示范企业，或选择有条件的地方和国家高新区，建设一批现代服务业特色产业基地；通过公共支撑平台建设，支持发展一批现代服务业创业孵化服务机构。现代服务业的布局是市场机制与政府调控共同作用的结果，在这两种机制中，政府干预机制的作用要大于市场机制的自发作用。

四、政府发展现代服务业需要把握的原则

目前，我国现代服务业发展取得了巨大成就，主要表现为：产业规模不断扩大，现代服务业在国内生产总值中所占比重稳步提高；吸纳劳动就业的比重稳步上升，现代服务业已经成为吸纳劳动就业的主力军；服务业投资占比稳步提高，现代服务业正成为投资的“热土”；消费结构加速升级，现代服务消费日趋活跃；新的服务业态不断涌现，现代服务的市场交易额迅速上升；现代服务业对外开放不断迈出新的步伐，已成为世界服务贸易大国。那么政府在发展现代服务业的过程中，应有效地把握哪些原则呢？

（一）发展现代服务业与促进产业结构调整相结合的原则

政府要致力于推动现代服务业与其他产业深度融合，催生新技术、新工艺、新产品，促进企业组织结构完善和生产经营模式创新，不断增强区域产业发展综合优势，推进产业结构优化升级。

（二）发展现代服务业与扩大国内需求相结合的原则

政府要通过政策的干预，进一步发挥现代服务业对拉动消费和投资的积极作用，培育新的经济增长点，满足人民群众日益增长的物质文化生活需要。

（三）发展现代服务业与扩大就业和提高劳动者素质相结合的原则

政府要不懈地努力，通过政策引导，发挥服务业特别是现代服务业吸纳就业的主渠道作用。在提高劳动者素质方面，教育和培训是最为重要的两大途径，政府不仅要持续对教育和培训进行投入，还要有意把教育和就业直接联系起来，加强人才培养开发和就业服务体系建设。

（四）发展现代服务业与提升城镇化质量相结合的原则

适应城镇化发展的趋势和要求，强化现代服务产业支撑，增强服务功能，在城镇化进程中完善服务体系，特别是现代服务业的服务体系，提升城镇宜居宜业水平。

（五）推动现代服务业全面发展与重点突破相结合的原则

坚持生产性服务业与生活性服务业并重、现代服务业与传统服务业并举，大力推动涉及面广、辐射作用大的现代服务业重点行业和重点领域加快发展，带动现代服务业全面发展。

（六）深化现代服务业改革与扩大服务业开放相结合的原则

推进服务业改革，完善体制机制，为服务业大发展特别是现代服务业大发展营造良好的政策环境。进一步扩大现代服务业开放，以开放促改革，以竞争促发展。