美国：避免南海争端是其传统倾向

第一节　美国的传统倾向：避免卷入南海争端

南海作为对中国的生存和发展具有重要战略意义的地区，自古以来就在中国的版图之中，并且中国在长期的发展过程中拥有散布在其周围的四大群岛的主权这一事实已得到了全世界的一致公认。中美关系源于18世纪美国商船“中国皇后”号途经南海抵达中国广州，这表明美国曾一直承认南海诸岛是中国的领土，第二次世界大战结束时签订的《开罗宣言》和《波茨坦公告》同时也证明了中国拥有南海诸岛的事实。因此，国内外各界一直十分关注中国会采取何种政策维护自身在南海地区的主权和利益。而美国在南海问题上采取的立场和政策对南海主权争端的走向也有着决定性的影响。

一、两大阵营对抗下的南海局势

第二次世界大战结束以后，国际势力分化为东、西方两大阵营，由原来反对世界反法西斯主义的共同目标而形成的同盟国集团组成，此后，国际关系一直处于冷战之中。美国与苏联两个超级大国开始在世界各地、各个领域展开激烈的争夺赛。美国在这个阶段的战略目标，就是不惜动用一切力量遏制苏联和社会主义阵营的发展，因此东南亚和南海区域的国家就成为美国对苏联及其盟国进行遏制的工具。但是，在将近半个世纪的冷战阶段，美国对南海问题的态度并不完全相同。我们可以把美国对待南海的态度划分为两个时期，即以中美关系正常化为界限，划分为军事封锁时期和消极中立时期。

在冷战时期，欧洲是美国全球战略经营的重点。美国的军事力量举足轻重，尤其是海上军事力量，更是在世界首屈一指。在冷战时期，美国把巩固和扩大在世界范围内的霸权作为其全球战略的目标，而对于亚洲和太平洋地区，则是把反对中国作为其核心目标。因为执行任何战略都离不开南海，因而南海地区也成为美国完成其军事战略部署的重要目标海域。

美国在这一时期对南海的策略，主要是推行其亚太战略、对新生的社会主义中国进行遏制。但是从地理位置上看美国毕竟与中国南海相距甚远，为了达到遏制中国的目的，美国与大量南海周边国家结为双边和多边的军事同盟。1954年9月，美国、英国、法国、澳大利亚、新加坡和泰国、巴基斯坦、菲律宾八国签订《东南亚集体防务条约》，又称《马尼拉条约》。在东南亚设立的这条防线，同已经被美国控制的台湾海峡、朝鲜半岛一起，形成了抵制中国发展的三个前沿阵地，南海于是也成为美国对中国防线上的一个重要部分。这一时期，美国在南海的活动主要有以下几个方面：一是美军把南海作为其军事演习场所，美国经常与各种双边与多边军事集团一起，在南海组织大规模的军事演习；二是将南海作为运输通道，向越南战场运送军队和战略物资；三是开始了对南海的进犯，悍然对西沙群岛和南沙群岛实施军事行动。从1958年9月至1971年，美国军用飞机和军舰入侵南海诸岛中国领空、领海多达500次之多。从1959年6月至1971年，中国外交部就美国对西沙群岛的侵扰行为提出严正警告400多次。由此可见，美国不断根据其战略需要对南海进行军事战略部署，这才是其无视南海主权归属的事实所在。

同时，美国还不断怂恿其控制下的菲律宾和越南去和中国争夺南海主权。1956年，菲律宾副总统兼外交部长阿加西妄称，菲律宾在南海地区发现一些“既无所属又无军民”的岛屿，于是发表声明声称菲律宾有权对其加以占领。越南也追随菲律宾的脚步，声称南海的一些岛屿“一直是越南的一部分”，他们也对南海拥有主权。但是，在此期间，美国当局却也有类似承认南海主权属于中国的迹象。

总体来说，在冷战的背景下，美国虽然没有直接介入对南海主权的争议，但是却毫不质疑地把南海当作与苏联争霸的舞台之一。美苏两国分别在菲律宾苏比克、克拉克和越南金兰湾建立海空军事基地，南海就成为冷战的阵地。

二、消极中立立场延伸

在冷战时期，美国的南海政策也经历了从“力图阻止中国进入南海地区”到“在南海问题上坚持中立立场”的转变，主要是基于冷战开始时在东南亚地区遏制中国的需要以及后来的“联华制苏”战略。20世纪70年代美国为对抗苏联，开始对南海问题实行中立政策，不再干涉中国对南海行使主权。在1974年的中越西沙冲突和1988年的中越南沙冲突之中，美国的这种中立政策都得到了充分体现，而美国在这一时期的“中立”政策，也确保了中国捍卫主权时并无后顾之忧。

20世纪70年代，随着苏联霸权主义势力的强大以及军事实力的不断上升，国际局势也开始急速转变，苏联与美国开始进行争夺赛，这一行动也打乱了美国进行的全球战略部署。随着侵越战争的不断持久，美国的军费开支巨大，使其自身深陷战争泥潭难以自拔，本身的势力大大被削弱了，于是美国作为世界唯一超级大国的地位开始动摇，美苏争霸的格局形成。与此同时，随着社会主义阵营的分裂，中苏矛盾加大。

此时的中美关系的正常化成为这个时期的国际事务中最重要的事件。美国在东南亚遏制中国的战略对于以前以苏联为对手的意义已经不大。美国开始缓和与中国的关系，改变长期以来敌视中国的政策，并且与中国结成战略同盟。1972年美国总统尼克松访华，中美共同发表《上海公报》，促使双方的关系步入正常化轨道。

此时，美国急需拉拢中国，以改善在与苏联进行世界争霸中的战略处境。加上1973年1月，美国与越南达成了巴黎停战协定，结束对越战争，促使美国在东南亚扩张的计划暂缓。加之当时美国有求于中国，因此在此阶段，美国对南海主权归属问题持模糊的态度。一方面，在公开场合并不表态，即只要涉及其与苏联争霸的战略处境问题，南海主权暂时属于谁都不重要。1974年，中国在西沙群岛与南越发生了一场小规模的海战。尽管南越政权作为美国的盟友一再请求美国干预这场战争，但美国始终无动于衷。70年代末期，越南入侵柬埔寨，对东南亚的安全与稳定构成挑战，美国政府对这个严重威胁到自身利益的战争发起者越南采取了军事对抗性质的政策，并为促进柬埔寨问题的解决积极寻求与中国的合作。另一方面，美国却私下鼓动菲律宾与南越政府私自占有南海部分岛礁。

20世纪70年代菲律宾与南越政府对南沙群岛部分岛礁肆意占领的行动与美国的暗中支持是密不可分的。在美苏争霸的局势之下，美国对南海政策的这种态度主要是处于遏制苏联势力南下。对于南海的主权问题，美国基本持不介入和不表态的中立立场，任何一方的主权要求都不予支持。处于对全球战略的考虑，当有比中国更强的对手出现，并且需要中国作为其“盟友”时，美国并不愿意与中国关系恶化，也不公开反对南海主权归属于中国，同时也拒绝支持弱小的盟友国家，以免惹出不必要的麻烦。1988年中越在南沙发生武装冲突，美国助理国务卿斯顿·西格尔发表言论，声称，“美国不对这个争端表态，从某种意义上讲，美国不支持任何一方”，希望双方能够和平共处。美国太平洋舰队司令罗纳德·海斯称，虽然中越南沙冲突“十分严重”，但是美国并不打算介入。直到冷战结束前，对于南海主权归属问题上的基本立场，美国都认为南海主权争端的发展不能违背与美国的全球总体安全战略。

从总体上来说，冷战期间的美国并不愿意承认南海主权归属于中国，此时它对南海主权争端问题采取的是机会主义的态度，同时其自身也经常侵犯南海主权，对待南海主权归属没有长期稳定的政策，这是因为南海争端在此时并不处于美国东亚安全利益的核心位置。

三、从“积极中立”到“密切关注”的背后(www.xing528.com)

20世纪90年代初，随着苏联的解体和东欧巨变，冷战时代终结，美苏争霸的两极时代结束，东西方两大阵营对峙的态势不复存在。国际局势风云变幻，美国必须加大影响力，以构建有利于自己的国际秩序。虽然苏联已然解体，但俄罗斯的军事力量对于美国来说仍然具有非常大的威胁力，大国雄心未改，只有加强防备才能防患于未然。随着苏联的解体，美方认为美中战略联盟也可以变得可有可无，于是中美矛盾逐渐上升，但美国此时仍还视中国为某种意义上的战略盟友。因此，美国的对外政策在一段时期并不明朗化，此时难以决断到底是要以俄罗斯还是以中国为主要对手。对外政策取向的不明朗，间接导致了美国对南海主权归属的犹豫态度。

冷战结束的同时也使得中美“准战略同盟”关系结束。随着美国对华战略的演变，美国对南海政策也开始不断的变动。在确定南海地区对于美国有着非常重要的利益后，他们放弃了原先的“完全中立”政策，开始积极关注南海争端可能对美国带来的影响，从1995的“美济礁事件”到2011年美越联合演习，美国等各个国家都对南海开始了新一轮争夺。在对待南海的事件上，美国逐渐采取了偏袒东南亚国家的政策，利用作为当今世上唯一超级大国的超强实力，以及其在南海地区强大的政治和军事力量，美国积极扩大在南海及周边地区的力量，并与东南亚相关国家一起，在事实上形成了针对中国的联盟，使得中国在处理南海争端时，不得不考虑与东南亚国家联盟的美国的态度和反应，特别是在南海争端发生激化时，更是如此。为固定南海主权多元化的格局，并防止中国在南海地区占据更大优势，近年来美国开始表现出越来越频繁干涉南海政策的倾向。

20世纪90年代初期，由于官方、舆论和学者在南海对于美国亚太安全的重要性问题上的认识分歧，导致美国在南海问题上出现了完全不同的两种态度。一方面，美国声称不介入南海争端。随着冷战的结束和苏东巨变，亚洲一些国家民族主义高涨，要求美军撤出在本国的军事力量。美国最终决定从菲律宾撤出了所有部队，裁减亚太驻军，并且相继关闭了克拉克空军基地和苏比克海军基地。20世纪90年代，中越南海一战，迫使南海问题激化，但美国拒绝了菲律宾的请求，坚持不介入。美国声称1951年《美菲共同防御条约》签署时，南沙群岛并没有划分为菲律宾领土的一部分，菲律宾是在1987年才对斯普拉特利（即南沙群岛）提出领土要求的。所以，南沙群岛不属于《美菲共同防御条约》的范围。但另一方面，美国又表示希望介入未来的南海争端问题。90年代，虽然美国在东南亚的整体军事实力有所减弱，但是南海作为重要的国际贸易通道，同时蕴藏丰富的油气资源，地缘战略优势突出，使美国不可能完全放弃战略位置如此重要的地区。东南亚各国也希望美国继续保留部分军事力量，并对其保护。1990年11月，新加坡与美国达成协议，允许其军事设施供美国海空军使用。美国同印尼、马来西亚等国家也签署了类似的谅解协定，两国的港口设施都可以供美国使用。即使是在美军驻菲律宾基地被菲律宾收回时，菲律宾也发表声明，希望能继续保持同美国的合作，包括各种计划和项目合作以及军舰定期来访和空中转运，还有同菲律宾军队进行联合军演等，并强调《美菲共同防御条约》的有效性。这些条约为美国重返东南亚地区、干预南海问题做好了准备。

20世纪90年代，在经济上随着日本和亚洲一些新兴工业化国家和地区的崛起，亚太各国开始逐渐在经济方面加强合作，促使亚太地区在国际事务中地位的提高，并逐步演变为与欧洲国际地位并驾齐驱的局面。而中国和东盟当属在亚太地区最具影响力的国家和地区。中国作为最早支持东盟的国家，近年来与东盟的合作迅速发展。中国飞速增长的经济实力及积极睦邻外交政策加强了其在东亚的国际地位，这是美国不愿看到的局面。美国担心，如果一个大国主导了一个地区，必将对美国的全球性计划构成威胁，并且还有可能威胁当前的国际秩序。东盟国家在与中国合作发展的同时，南海的主权归属问题始终成为制约双方关系发展的瓶颈。也正是考虑到这一点，也就成就了东盟各国接受美国在该地区加强军事力量这一事实。

短暂的犹豫过后，美国于20世纪90年代中期对南海问题的政策开始转向明朗化。美国开始通过外交和军事介入的方式表达其对南海问题的关注。在外交方面，1995年，以“美济礁事件”为标志，美国政府对于炸毁了中国美济礁上渔业设施的菲律宾纵容，积极干预南海问题。同时美国借机宣布，要加强对南海争端的关注，并且表明要袒护菲律宾。1995年4月美国国务卿克里斯托夫称，根据美国与菲律宾所签订的条约，美国有责任保卫菲律宾不受任何国家的攻击。没多久，美国政府又发表声明，称美国对南海的发展与和平有持久的兴趣。

1995年5月，美国政府发表了一份关于南海政策的书面声明，声明指出：“美国政府认为，在南海地区的单方面行动和反应加剧了本地区的紧张，美国强烈反对使用武力和武力威胁解决领土争议，并要求各方克制，避免采取导致动荡的行动。并认为维护航行自由是美国的基本利益，所有船只和飞机在南海不受阻碍的航行，对于包括美国在内的整个亚太地区的和平与繁荣是必不可少的。”

1997年美国和平研究所起草了一份关于南海问题的特别报告，特别强调了南海对于美国有着重要的意义。报告认为，美国应阻止任何一方以武力方式解决南海争端，并帮助争端各方和平谈判。这份声明表明了美国对南海问题的政策和态度：要求和平解决、维持地区的和平与稳定等。1997年6月18日，美国太平洋部队司令普吕厄发表讲话称，如果南海发生冲突，美国将会支持菲律宾。至此，美国的政策表明它对南海争端的政策改为介入状态，并且矛头直指中国。2000年以后，美国开始增加对东盟国家的访问，促进与该地区国家的安全合作，关注东盟事务，扩展在东盟的军事势力，加强与东盟国家的外交事务。

20世纪90年代中期以来，在军事方面，美国将南海问题提升到关乎整个亚太地区安全的高度，使其成为自己的亚太安全战略的一部分。自小布什执政后，美国的军事安全战略也做了十分重大的调整，调整思路是：首先，随着科索沃战争的结束，欧洲局势逐步稳定下来，而亚洲的不稳定因素却逐步上升了，因此美国安全战略的重点开始转变，从欧洲转向亚洲。其次，美国认为其在亚洲所面临的主要对手是中国而不是其他国家。美国国防部军事专家在2000年的一份研究报告中指出，中国不管将来会如何发展，都将成为美国的威胁，认为“一个稳定和强大的中国会不断挑战亚洲的现状”，“一个不稳定的和相对羸弱的中国也很危险，因为她的领导人会试图通过对外军事冒险来巩固其权利”。因此，美国应当趁中国还没有那么强大的时候，加强本身在亚太地区的军事力量。从1998至2000年，美国政府相继公布的一系列有关国家安全战略的文件都表明21世纪前15年是美国发展的“战略机遇期”，美国应该把全球战略中心向亚太地区倾斜，加强美国在该地区的军事存在。同一时期发表的1998年“东亚—太平洋安全战略”、2001年的“四年国防评估报告”等重要文件，直接反映了美国对亚太地区安全战略的调整。

美国在与东南亚国家相继签署了一系列军事双边协定后，美国开始定期在亚太地区进行军事演习。1998年美国与菲律宾签订《访问部队协议》，2002年又签订了使美国军机和军舰享有自由出入菲领空和领海的权利的协议。美国更是加强了与东南亚国家在南海地区军事演习行动，在1999年有14次之多，而2000年到2003年就有23次，2003年和2004年又与东南亚国家陆续举行“肩并肩—金色眼镜蛇”、“卡拉特”等军事演习，尤其是美菲举行“肩并肩”军事演习，将演习地点首次定在具有主权争议的南海海域，而演习的目的则定为抵御外来入侵。菲律宾总统阿罗约则公开承认美国军方正在训练菲律宾士兵进行抵御中国、保卫斯普拉特利（即南沙群岛）的活动。可以说，美国加强了对南海地区的渗透，不仅从政策方面，在法案和军事上都有一定程度的加强。

近年来，中国在周边海域与邻国争议不断，尤其是在南海地区。菲律宾悍然将黄岩岛及南沙群岛划入版图，马来西亚也蠢蠢欲动。然而，这些可能都不是南海问题的主要症结。2009年3月8日，中美之间因美国“无瑕”号探测船在南海发生现场对峙，可能更能说明南海问题的实质——美国对中国的战略防范和对东南亚国家在南海“小动作”或明或暗的支持，才是影响南海问题的最大外部因素，也可以说是关键所在。

2009年3月10日，菲律宾总统签署“领海基线法”，置中国的反对态度于不顾，将中国南沙部分岛礁和黄岩岛划入菲律宾的领土。一时间南海波涛再起、暗流汹涌。7月22日美国国务卿希拉里代表美国政府签署文件，正式宣布加入《东南亚友好合作条约》，表示“美国要重返东南亚”，2010年10月奥巴马赴越南参加东亚峰会。美国已经成为对南海问题影响最大的区外大国。随着持续升温的南海争端，美国也开始更加密切关注南海问题，并且加强了在南海地区的活动。南海问题的发展与美国对待南海的政策息息相关。

为何美国要加强对南海海域的渗透？究其原因，首先在于，南海既是连接太平洋与印度洋的战略通道，又是亚太地区的中心，而且作为东南亚各国间及与印度洋、太平洋上的海上贸易的重要门户，它还是连接了美国在亚洲、印度洋和波斯湾地区海、空军基地的枢纽。谁控制了这里，就等于控制了海上运输的生命线，掌握了制海权，从而在争夺东南亚和亚太地区乃至世界事务主导权的斗争中获得主动权。随着美国安全战略的重心向亚太地区转移，出于地缘政治的考虑，美国必将加强在这一地区的军事存在。

其次，“9·11事件”后，美国亚太安全战略关注的重心也有所变化。反恐战争的展开，使得美国对中亚、南亚和东南亚的关注也逐步上升，而阿富汗则是美国进行反恐战争第一阶段的主战场，东南亚则被视为打击恐怖主义战争的第二战场。而美国认为东南亚地区是恐怖主义分子的主要藏身之地。另外，东南亚水域同时作为连接太平洋和印度洋、通往中东的咽喉要道，又是海盗活动最为猖獗的地区。该地区有任何安全威胁因素都会牵动着美国神经。再次，巩固美国在亚太的军事优势，以应对地区危机和中国的崛起。由于中国经济的快速增长，中国成为冷战后最令人瞩目的国家。“中国威胁论”为美国将中国视为主要竞争对手提供了社会基础。美国认为中国经济的崛起，会对其安全利益、经济利益和全球战略造成威胁。美国将中国视为长期的对手和潜在的威胁，为了保持其在21世纪的独霸地位，美国要压制中国的发展。

因此，从20世纪90年代后期开始，美国开始加强警惕，在各个领域对中国的发展和壮大进行制约、遏制，并且增强在亚太地区的军事部署，加强对中国的战略防范和牵制，增强对中国的安全压力。而南海作为世界贸易通道，南海海域国家与中国的争端，使之成为遏制中国的理想地区，随着南海争端日益向复杂化和国际化发展，美国的态度也日渐明朗起来。因此，冷战结束以后，美国对南海政策的基本走向表现为：确保和加强美国军事力量在南海及周边地区的存在，努力争取对南海地区安全事务的主导权；通过与东南亚国家签订条约和协议，构建多边安全机制；以南海问题牵制中国，构筑美国亚太安全战略体系。