一、关于“大陆架”的范围
海洋石油勘探与开发主要是在大陆架上进行的。法律上关于大陆架的定义由于国际法条约的界定不同而有所不同。地理学上的大陆架主要是指从海岸向海底自然延伸到大陆坡为止的一段坡度比较平缓的海地区域。1958年《大陆架公约》规定,大陆架一词是指“邻接海岸但在领海范围以外,深度达200公尺或者超过此限度而上覆水域的深度容许开采其自然资源的海底区域的海床和底土;邻近岛屿海岸的类似的海底区域的海床和底土”。1982年《联合国海洋法公约》重新将大陆架规定为沿海国的大陆架包括其领海以外依其陆地领土的全部自然延伸,扩展到大陆外边缘的海地区域的海床和底土。若一国从测算领海宽度的领海基线量起到大陆外的边缘的距离不足200海里,则扩展到200海里的距离。
由此可见,法律上关于大陆架的范围比地理学意义上的范围更加广泛。法律上的大陆架是沿海国的陆地在领海以外延伸到包括大陆边的海底区域。该区域最具油气生产潜力,占海洋总面积的25%,占陆地面积约70%。根据美国国家石油理事会的研究,世界上石油资源的55%~70%或者一半以上都位于水深不到200米的海底,80%~90%的潜在石油储量位于离海岸线200海里的距离内。而且,这些资源绝大部分都位于海岸到大陆坡基的海底。《大陆架公约》对确立沿海国关于大陆架的权利是有限的,它仅限于“沿海国为勘探大陆架以及开发自然资源的目的,对大陆架行使主权权利。而《联合国海洋法公约》对沿海国关于大陆架的权利更为宽泛。(1)勘探开发自然资源的权利;(2)授权和管理为一切目的在大陆架上进行钻探活动的专属权利;(3)建造并授权和管理建造、操作、使用人工岛屿、设施和结构的专属权利以及对它们的专属管辖;(4)开凿隧道以及开发底土的权力。
由此可见,今天对大陆架的占有就意味着对该大陆架所涉及海洋区域范围的专属经济权利,所以一些国家宣称“为权利而战”。占有大陆架,就意味着控制了更大面积的海洋,随即占有其蕴藏的丰富的油气资源,也就意味着控制了更大面积的海洋,就有可能得到更多的地缘政治中可能获胜的筹码。
二、东南亚南海各国的法律以及相关规定
越南于1977年5月12日发表了《关于越南领海、毗连区、专属经济区和大陆架的声明》,宣布了其12海里的领海、12海里的毗连区和200海里的专属经济区。越南确定的领海基线为连接越南海岸线最突出点和沿岸各岛屿最外点的沿岸最低低潮线,其毗连区是与越南领海外部边线相连的宽度为12海里的海域,其专属经济区为从领海基线量起200海里,其大陆架采用自然延伸原则确定,自然延伸不足200海里的,扩展到200海里。事实上,越南主张的大陆架范围,大部分在中国南海传统海疆线内,而它宣布的专属经济区,很大部分也属于有争议的水域。
马来西亚于1969年发布的第7号紧急法令规定领海宽度为12海里,测算领海宽度采用直线基线。它与文莱一样,在海上的分界线是按照等距离原则划定的。1969年10月27日马来西亚与印度尼西亚在吉隆坡签订了两国之间大陆架划界协定,并于1969年11月7日生效。该划界的东段包括了南沙群岛海域从安波沙洲、柏礁、南海礁、簸箕礁、榆亚暗沙、司令礁、校尉暗沙、南乐暗沙到都护暗沙一线以南的广大区域,油气资源蕴藏丰富的曾母暗沙盆地和文莱沙巴盆地都被划入马来西亚的大陆架。1980年4月,马来西亚政府发表声明,宣布建立“从领海基线起扩展至200海里”的专属经济区,它所主张的专属经济区与大陆架外部界限基本上是一致的。
菲律宾的领海是在群岛最外缘各岛和干礁最外缘各点上选取80个点作为领海基点,连接这些点的80段直线构成了其领海基线,这样一来,菲律宾的领海最宽处达270英里,最窄处则不足2英里。1978年6月11日在《菲律宾第1599号总统法命》宣布设立专属经济区,规定该专属经济区应从测算领海基线量起,向外扩展至200海里的距离。该专属经济区的外部界限,侵入了中国的“九段线”以内。
文莱直到1984年才摆脱英国殖民地地位,成为独立国家,其海洋立法深受英国影响。文莱的200公里的专属经济区是在《1982年文莱渔业法案》中提出的。它要求的专属经济区伸延至中国“九段线”内,并与马来西亚、印度尼西亚、菲律宾和越南等国的要求相互重叠。(www.xing528.com)
印度尼西亚政府于1960年2月18日颁布了《印度尼西亚第四号法令》,其中规定“印度尼西亚的领海是一条宽为12海里的海水带”。此项法令还明确规定了关于海上划界的中间线原则。1980年3月,印度尼西亚宣布建立从领海基线向外量200海里为专属经济区,主张大陆架从群岛基线量起,至少应扩展到200海里,在200海里距离内可以不考虑海底的地质、地貌特征。印度尼西亚所划的大陆架范围伸延至中国“九段线”内,虽然未对南海诸岛的岛礁构成威胁,但其专属经济区水域与中国传统海疆线内水域重叠。
由于地理位置的临近,东南亚相关各国提出的南海海域权利的主张都出现了复杂的重叠。所以南海问题的核心点就是岛屿归属和海域划界,首先立足于先解决岛的问题,这些岛归谁,海域划界的前提是岛屿归属要确定。
三、蓝色圈地的风暴
南沙群岛主权争端的导火索源于在这里发现了丰富的石油资源。虽然它曾经表现为“历史之争”,当前又表现为“法理之争”,其本质却是围绕着石油资源而展开的政治争端,是名副其实的“石油政治”。
近30年来,南海周边国家非法划入各国版图的面积约80万平方公里。而且其他国家在南海勘探开发的石油储量超过了500亿吨。这几乎是27亿吨储量的大庆的20倍。对此大规模的资源开发,南海附近的每一个国家都想分一杯羹,于是在几经试探之后,胆子也越来越大,并且仗着某些大国撑腰或有人带头——从此南海失去了往日的宁静,南海圈地运动的导火索被点燃。
中国是世界上海岛最多的国家之一。按照《联合国海洋法公约》,沿海国家最大可管辖以下6大海洋区域:港口、内海、领海、毗连区、专属经济区、大陆架等。据此规定,中国拥有近300万平方公里的海洋国土,其中南海海域内的岛屿有1700多个,而且海洋石油资源也是最丰富的。由于历史和现实的复杂原因,在属于中国的海洋权益中,近一半存在争议。这些海域中的许多岛屿被他国所占,情况最严峻的要属东海的钓鱼岛和南海的南沙群岛。
《联合国海洋法公约》里有个基本原则就是以陆定海,它有很严格的规定,一个岛屿才是一个陆地,这个岛归属于你,你才可以以这个岛为中心,以200海里为半径来主张周围海域的管辖权。这样粗算下来以后,中国在南海拥有大约43万平方公里的海域面积。1984年,美国学者乔治·劳里亚特在《远东经济评论》上发表了题为《混战还是合作?》的文章。劳里亚特写道,“有些在20世纪50年代难以想象的冲突,仅由于‘海洋法’的规定而发生。”劳里亚特文中的“海洋法”,即指《联合国海洋法公约》。这样一部以解决国际海洋权益争端为目的的法律,为何会成为南海争端的催化剂?
由于地理位置的邻近,在这场“蓝色圈地运动”中,东南亚相关各国根据《联合国海洋法》提出的南海海域权利的主张,出现了复杂的重叠。如马来西亚对越南占领的安波沙洲提出主权要求,在校尉礁归属问题上与菲律宾冲突,在南通礁问题上又与文莱冲突,而菲律宾则与越南在司令礁提出的要求重叠。“在南沙,中国主张的200万平方公里的领土,大概有150多万是重叠的。《联合国海洋法公约》都没有提出一个明确的解决方案。因此,《联合国海洋法公约》既规范了国际海洋法秩序,但同时也引起了新的主权要求重叠。从石油资源开发的角度来看,重叠主张区域的存在无法创造一个稳定、安全的投资环境。海洋相邻或者相同的各个国家急需要找出一个合理的划界方案来划定他们之间各自的海洋边界线,明确其权力范围,这样有利于对海洋石油资源的勘探与开发。针对这种情况,联合国海洋法公约提出以公平原则,相关国家协商加以解决,但是没有具体划界方案,这也是这场蓝色圈地运动中最关键的催化剂。
《联合国海洋法公约》还有一个致命弱点是它并不对全球所有国家具有约束力。“美国是最早倡议签署《联合国海洋法公约》的国家,但是最后由于国际海洋法新秩序不符合美国的战略,所以它最后不是《联合国海洋法公约》缔约国,于是就不承认公约规定的制度。美国认为,如果沿海国都具有这个权利的话,那其施展空间只有公海,公海对于美国来讲,权益损失就比较大。”2009年3月8日,美军侦测船“无暇号”闯入中国在南海专属经济的水域,遭5艘中国船包围。针对这一事件,“美国的逻辑是,它不是《联合国海洋法公约》缔约国,所以专属经济区部分对它来说可以视同为公海”。《联合国海洋法公约》规定,所有国家在公海都享有6项自由:航行自由、飞越自由、铺设海底电缆和管道自由、建造国际海洋法所准许的人工岛屿和其他设施的自由、捕捞自由、科学研究自由。但从中国的立场看,“美国的测量船进入中国的专属经济区之内,我们是《联合国海洋法公约》缔约国,所以对专属经济区我们有排他性的管辖权,别的国家不能侵犯中国的领海主权,这就是争执的焦点所在,这也给其他国家一个可乘之机来瓜分中国南海海域。
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