管理治国·中华新文明的崛起：择善而从

政治不过是管理人民的公共事务，为人民提供公共服务。所以，政治的一切现实表现都围绕官僚制度而来，无论分权制衡也好，依法治国也罢，都没有民主政治来得彻底。督促政府官员履行公共之责，提供公共服务，力戒贪污腐败……显然是治国之道至为简洁的真谛。

中国政治文化传统中监督是天生的软肋。民权意识崛起之后，改良运动的渐进让人们失去了耐心，表面上看，并没有获得任何改变；所以激进的革命充溢了中国整个20世纪的大部分时光。

显然，在“非此即彼”、“不破不立”、“破旧立新”思维定见中，革命似乎就成了推动历史前进的唯一火车头。破坏的意识绝对占据着上风，似乎破坏得越疯狂，革命也就越彻底。以儒学为核心的中国传统文化屡遭挞伐，直到打入冷宫，甚至不计代价．—革命迷失了追求民权的原初目标。

五四新文化运动席卷而来的激进民主精神点燃了一把烈火，在“爱国主义”的大我下欲将传统文化的所有遗产除之而后快。“五四”领袖陈独秀之辈以及他们的精神传人—两三代人都没有想到戕害自己民族的文化之根会意味着什么后果。20世纪90年代末以后，对于传统的反思，国学热的兴起，民权意识的觉醒……

一切恍若隔世，其中的感觉真是一言难尽五味杂陈。

官僚制度—治国之经

16世纪末17世纪初，大批传教士纷纷前往中国。这些派驻中国的欧洲传教士们觉得中国的一切都很新奇，科举制度更加优越。经过他们不厌其烦的推介，欧洲人对中国“学而优则仕”的文官制度产生了浓厚的兴趣，尽管当时仍然没有条件尝试。1716年，孟德斯鸿卖掉了伯父遗留给他的爵位和波尔多法院院长一职，到波尔多科学院做院士去了。—至少那时候法国的司法官僚绝大部分都还是贵族世袭的。实际上，当时的欧洲各国普遍实行的仍然是贵族世袭制度。

中国的文官制度并没有世袭的官僚，皇亲国戚虽然可以根据亲疏辈分享有不同等级的特权，但不在官僚之列。除此之外，没有其他的特权阶层。“朝为田舍郎，暮登天子堂”，传统农业社会里，“耕读传家”是农家的进退之道，除非子弟愚钝就没有办法了．2000多年的专制帝国时代，科举官僚制度沟通了社会阶层之间的流动，使国家政权稳固一时。—仅此一点，中国就比欧洲先进得多。一直到了18世纪末，暴富的资产者渴望打破政治垄断，进入国家权力体系时，中国的科举文官制度恰好为他们提供了理想的蓝本。法国大革命后就以中国科举制度为参考，引进了竞争性考试制度，资产者和平民终于可以登上政治舞台。

在传统农业社会中，卓越的官僚制度扫荡了分封制度．除了皇帝、皇亲国戚和各级官吏之外就是民众，阶层结构极其简洁，中国堪称典范。与欧洲的农业社会相比，中国既没有肆意囤积土地的军事贵族，也没有宗教神权集团，之所以能够在广袤的疆域内维持着皇权王朝，而且还保持较低的税率（特权阶层相对人数少），主要靠的就是官僚制度。—与官僚制度相伴的是监察制度。

然而再怎么卓越的制度也照样会崩溃到一塌糊涂的地步，因为监察制同样也在皇权之下，在同一个权力系统内，结党营私都是迟早的事，权力监督也成了一种摆设。

数千年的专制帝国给中国传统文化奉献了一套极其卓越的官僚制度，但也把它的弊端毫无保留地给了后世。帝国的管理者对于腐败并没有想到最好的监督方式，只能以杀头抄家诛灭九族等暴力手段杀鸡傲猴。明末清初的黄宗羲略微触及了“天下为公”，维新改良运动也借鉴了西方的民权之论，但最终也没有付诸于社会行动，仅仅停留在高谈阔论之中。

民主监督—治国之纬

从各自的利益来说，最容易因循守旧、抱残守缺的是政府官员而不是社会民众。因为政府官员们既有地位又拥有着许多既得的利益；而民众多的是生存智慧，变通的思想多半来自民间，他们没有这样那样的顾忌。只有受到不可遏止的压制之时才会愤而抗击，对于腐败的态度也是如此；如果政府一再放任官员腐败的恶行，他们会一时热血沸腾纷起上告，久了照样冷淡，任看政权变更，风云再起。

也许可以说，中国的政治文化传统就是大权力监督小权力，这一传统延续下来实在是正常不过。的确也是，权力内部的监督，至今也没有停滞。然而，揪出来的贪官愈见其多。

1945年7月，毛泽东对黄炎培说，“我们已经找到了新路，我们能跳出周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈；只有人人起来负责，才不会人亡政熄。”

切实的方法和步骤就是，“它的各级政府直至中央政府，都由普遍平等无记名的选举产生，并向他们的人民负责。”普遍平等无记名选举就是普选，目的只是为了监督政府权力。延安当年曾经实行过普选，选民十有八九不识文字，就用黄豆和黑斗代替选票。民众投票不仅仅是为了表达自己参政的朴素愿望，而且还是对政府群策群力的行动。实际上，普选并不需要人们有多高的素质，只要有了行之有效的游戏规则就行。不过，后来就再也没有了和风细雨的普选，倒是代之以暴风骤雨的群众运动化的“大民主”,可以和法国大革命媲美。再到后来，国民素质的高低成了推脱一切民主选举的理由。

60年以后，2005年1月，北京市一位政协副主席向媒体记者坦言，“在民主监督方面，民主党派对工作的监督比较有办法，而对干部的监督力度则比较小。”很显然，对事的监督力度大是因为对事不对人；而对人的监督仍然需要加强。举报是民主监督最常见的一种方式，然而有的举报腐败的人比腐败官员的结局还更悲惨。辽宁省一位国税局公务员实名举报当地国税局人为减免和少收企业巨额增值税的现象，两度被拘留，最后以“举报上访扰乱罪”送劳动教养。其既没受到任何部门的保护，反而给自己和家人带来了灾难，4年中屡屡挨整，落得九死一生，2006年其不得不伤心地说：“我再也不敢举报了。”湖南一位药物研究员检举原单位新药报批造假，12年未曾言悔，直到2007年国家食品药品监督管理局局长郑筱萸被扳倒为止，但围绕在他身边的打击报复等恐吓和威胁仍然阴魂不散。

民主监督的症结恐怕除了放权于民，还必须得有切实保护举报者的国家制度。否则民主监督就成了一句空话，而且立刻就会被官官相护的潜规则消解。抛弃了群众路线就难以听到民间的呼声。利益集团已经在体制内盘根错节，要他们放弃自己的既得利益，恐怕难度无法想象。没有民主监督机制，即使民主选出来的官员也照样滋生腐败，譬如现在有的村官可算是民主直选的，但腐败恶行仍然猖撅，不时见诸于报端。

三权分立—权力之羁

西方的三权分立是立法权、行政权、司法权各自独立，相互制衡；而近几年中国推行试点的是将行政权一分为三，即决策权、执行权、监督权，也有人称之为“行政三分制”。尽管无法与西方的三权分立相提并论，但能够将行政权大刀阔斧地予以分立，或许也多少能够起到一点权力的制约效果。

政府权力机关的机构重叠、叠床架屋的现象已经屡见不鲜。1982年以来，中央部委机关每隔5年进行一次精简机构和裁减人员的改革。1982年、1988年、1993年、1998年、2003年，然而机构精简之后，又往往会膨胀：人员精简之后，又会大幅度增加。

2007年12月27日《人民日报》、《光明日报》、《中国青年报》同时发表题为《建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制》的文章，强调“三权分立”的必要性，“严格划分不同权力的使用边界，加强对权力使用的规范和限制，形成部门内部的权力制约与协调机制”;2008年1月4日，中共中央组织部《党建研究》发表文章《试行党代会常任制“赋权”激发新活力》，赞赏贵州铜仁地区县乡党代会常任制试点工作，认为该地区开展党代会常任制工作，一个最为突出的特点就是大胆“赋权”，充分发挥党代表的积极作用。

大部制、党代会常任制……几乎交错进行。与此同时，广东省委书记汪洋向全省发出了“以新一轮思想大解放推动新一轮大发展”的“解放思想”动员令，引起海内外舆论的广泛关注。不过，究竟要解放什么却一直秘而不宣。隶属广东省委的南方报业发表系列文章力挺新一轮解放思想运动；中国经济体制改革研究会会长高尚全、笔名“皇甫平”成员之一的施芝鸿等知名改革派人士撰写文章，支持广东“敢为天下先”的开拓精神：国务院前副总理田纪云在《炎黄春秋》发表两篇文章回忆30年前解放思想和改革开放给中国带来的巨大变化，国务院总理温家宝也强调改革开放一刻也不能停止；一时间，解放思想似乎又成为新的政治流行语。

与1978年的真理标准大讨论等思想解放的浪潮相比，新一轮解放思想只得到部分改革派人士和媒体的响应，似乎还难以引起社会的广泛共鸣．特别是全国性的官方主流媒体对“解放思想”的讨论并不热烈，反应甚至有点冷淡。2008年1月17日，《人民日报》刊发（刘玉浦：解放思想要“有胆有识”》是深圳市委书记刘玉浦进一步解放思想座谈会的讲话；其他几篇文章，包括中共中央机关刊物《求是》的《解放思想就要想事做事》、《人民日报》的文章《在新的历史起点上继续解放思想》、《中国干部论坛》的文章《高高举起解放思想的旗帜》都没提及广东的解放思想大讨论。

相关典情监测报告说，广东《南方日报》无疑是宜扬“解放思想”最热烈的媒体，其次是《河北日报》。上海的动静也不小，《解放日报》和《文汇报》刊发了8篇文章。2008年1月17日，高尚全在《南方日报》发表《坚持解放思想推动体制创新》被认为是此次“解放思想”的重磅文章，认为广东30年前就是依靠“解放思想”的法宝，为改革开放“杀出了一条血路”，今次再次掀起解放思想的高潮，政府转型应该是改革的重要方向，“缺乏有效的权力监督与制约、政府直接干预徽观领域过多、行政性垄断等”妨碍了市场经济的公平运行。“完善对权力的制约与监督机制”是解决妨碍改革的“特殊利益集团”问题的关键。(www.xing528.com)

著名经济学家吴敬琏在中央电视台称赞广东“用思想解放来推动体制改革，促进大的发展”的做法，认为要以继续解放思想来克服“过去的一些思想，过了一些年又回来了”的“返祖现象”。

媒体分析认为，此次掀起的“解放思想”目标不够明确，使社会各界为之引颈期待；而典情监测显示，略显张扬的“新一轮解放思想”大讨论，官方媒体对“民主政治”的热情超过了“解放思想”。“民主政治”的指向非常清晰，如果“解放思想”回避民主政治，受到冷落也是理所当然的。

一些文章认为，民主政治、开放言论、反对特殊利益集团应该成为“新一轮解放思想”的主题．权力的监督问题不解决的话，腐败是永远不可能遏止的。形形色色的问题纠结在一起，只留给人们诸多难以穷尽的猜想。

以法治国—制度之索

无论是以法治国还是依法治国，都难以逃脱授人以话柄的嫌疑。—毕竟法律总是必须操之于人的。如果说依法治国就是以人（治国者）为主体而法律不过是手段，因此而得出结论，说依法治国仍可能是人治，只不过“治国”之人在行使治权的时候，要以法律为手段和依据；那么，以法治国就是法治，因为以法律为主体，人（执法者）为手段。

一切都万事大吉了？—这显然纯粹是摆弄文字游戏而已，谁肯相信其中不会掺杂人为的因素？以法还是依法，关键是看法治的原则是不是授盖到了整个社会，既包括各个级别、各个阶层的人，也包括政府权力、各个党派和团体。全社会是不是都在法治的框架下运行，宪法的权威有没有得到有效的保障。除此之外，一切免谈。

不过，也有人指出，“以法治国”不仅仅包括了与时俱进的立法，显然也包括了“依法治国”；而现在流行的“依法治国”主要是指执法行为上的严格要求，并不包括立法。依法治国大概只是说法律条文已经基本完善，只需执行好了就可以。·“以法”改为“依法”不仅仅是概念的变化，无疑还给政府官员以权代法、以言代法留出了巨大的空间，危害甚烈。何况，立法腐败和执法腐败并不少见。根据民情、国情的变化以及政府权力机关的积弊，立法仍然是任重道远的。—看起来，似乎只要“以法治国”，法就成了治国的工具，而权力也就是法的工具；一旦颠倒，就会造成权力至上和以权代法、压法的恶果。—这姑且还可以商榷。

毫无疑问，一切都还与政治文化传统有着千丝万缕的联系。专制帝国时代最大的执政陋习就是“礼不下庶人，刑不上大夫”。所谓的法也只是看皇帝老子的意思来办，几乎是任意解释。帝国时代，法儒两家可以互相诋毁，而法治与人治互为对峙，一切都取决于王朝皇权此一时彼一时的需要。治国极其随意，法律也只是帝国的装饰而已。所以，纵使有了一套卓越的官僚制度，也最终被皇帝老子的人治之术给折冲或消耗殆尽，既无益于强国，也未曾富民。

进入1980年之后，法治的社会框架早已经搭好。然而，其中显而易见的是，政府权力是整个社会中最为强势的一种力量，无论分权而立还是机构裁并都无以制衡，相关的约束仍然苍白无力，甚至捉襟见肘，尤其是掌握实权的官员时时敢于藐视法律，甚至弃法律于不顾，动辄逾越自身权力的边界，胡作非为。实际上，正是政府需要在全社会的面前以身作则而非叶公好龙，仅仅止于口头上的承诺。

政府是全社会遵纪守法的模范，而政府官员则是其中的人为因素．政府担负的是治理国家的重任，转向以经济为中心的国策之后，实际上只要做到“依法行政、放开市场、无为而治”，就可率先垂范，全体社会成员无论党派团体还是集体个人，概莫能外。毕竟政府是公共权力机关，职能转变之后，更是向社会提供公共服务的机构。如果政府都视法律为儿戏的话，那么所谓的法治就更谈不上什么尊严了。

政府做不到，如何能让百姓如何做到？只有政府放下身段，勒诫政府官员，使之严于律己，谨守权力的边界。只要政府在民众的心目中树立了自己的公信力，民众才有可能遵纪守法，逐步蔚然成风。

反贪机制—他乡之鉴

即使有了像中国文官制度那样卓越的官僚制度，也还得有监察制度的监督和完善。当然，有了制度之后，仍然需要各级官员一如既往地秉公办事，切忌徇私舞弊、中饱私囊、贪污腐化。不过，尽管中国有了五六套监察机构班子，但仍然无济于事，缺乏应有的威慑力。显然，很有必要借鉴别国经验，所谓他山之石可以攻玉。在华人社会中，新加坡的反贪机制堪称优越，至少促成了其政府公务人员廉洁奉公的作风。

新加坡反贪机制的成功，关键就在于其拥有一个具备独立、完整、秘密调查权的国家强势权力机关—贪污调查局—担当反贪、防贪的重任。贪污调查局组建于1952年，是新加坡打击和防止全国贪污贿赂行为的最高机关，独立设置，直属总理公署。局长由总理直接任命，只对总理负责，不受其他任何人的指挥和管辖。

新加坡先后制定并多次修订完善的《防止贪污法》等法律，使贪污调查局可以独立地行使诸项特别权力：一是独立调查权．调查人员被赋予了警察身份，可以在没有获得检察官允许的情况下，行使《刑事诉讼法》的任何权力。二是秘密调查权。调查人员有权跟踪，秘密调查。一旦察觉出可疑行为，即可采取卧底、“放蛇”、窃听、录音、秘密拍摄、录像等手段搜集证据。三是特别搜查权。在执行重大调查任务时，调查人员可以武力搜查任何地方、任何账目以及任何银行的保险箱，并有充分权力要求任何人揭发或交出所需要的全部材料、文件或物品。四是直接逮捕权。

调查人员可以不需要逮捕证即可逮捕涉嫌贪污的任何人，包括那些被调查人员合理怀疑的人。

贪污调查局拥有独立、完整的秘密调查权，因此对任何涉嫌贪污的人员，即使身居政府部长、国会议员等高官，甚至是执政党—人民行动党的高层，也可以不需报经总理同意而自行立案调查。

当然，贪污调查局局长身为总理公署辖下的部门首长，须随时将有关的调查情况向总理汇报，但报告并不影响其依法独立进行的秘密调查。

1959年新加坡自治时期以及1965年建国之初，新加坡政府内部贪污腐败猖撅，甚至渗透了社会各个层面。1970年以前，贪污调查局曾先后隶属于四个不同的部门，效果都不理想；1970年以后，贪污调查局直属总理领导后才得以扭转其工作局面。一直到了1970年代后期，不到20年的时间里，就转变成了一个廉洁高效的政府，旅得了诚实、廉洁政府的国际声誉。而且新加坡在高度发展经济的同时，有效地遏制了腐败的蔓延，这在世界各国中还是极为少见的。实际上，新加坡反贪机制中类似秘密替察的独立、完整的秘密调查权，在世界范围内也仅限于新加坡、香港等个别政府，所以，新加坡、香港政府和官员的廉洁状况要比其他国家或地区好得多。

除了贪污调查局之外，新加坡还制定了廉政教育制度，主要是面向公务员定期进行反贪防腐等法律制度的教育，同时还向全民进行反腐防腐意识教育和举报腐败行为的教育。李光耀等领导人以身作则，带头清正廉洁。通过国家领导、人民行动党、贪污调查局、公共服务学院等无处不在的瞥示，新加坡政府乃至整个社会形成了一种廉洁的政治文化，以及良好的反贪教育机制。

新加坡公务员虽以“高薪”著称，但相对于其他国家或地区公务员来说，他们的薪水也低于某些领域的专业人士或跨国公司、私人财团和国际组织的高级行政人员。新加坡之所以给政府官员以高薪，也是在全球范围内为国家延揽、争夺或留住人才。据说，新加坡不是“高薪养廉”，而是“高薪抢贤”,“先有廉政，后有高薪”。此外，公务员除了政府的各种补助金以外，还有退休后数童可观的养老金。特殊部门公务员（如警察、外交官、贪污调查局官员与调查人员）有高额的退休金。—优厚的待遇大大降低了公务员腐败的动机，也使他们更珍惜自己的工作。

反贪机制是新加坡廉政建设最具华人特色的机构，其实很容易从中国历史上专制帝国时代的某个王朝中找见影子。新加坡的廉政体制以执法严厉而闻名，大幅度减少了公职人员的贪污腐败，也使得新加坡政府自独立以来一直享有清廉的美誉。即使是以“政党轮替”的民主和“狗仔队”新闻监督而著称的英美德意日等西方发达国家，也都没有如此强劲有效的反贪、防贪体制。廉政行动必须上下配合与朝野合作，而且必须持之以恒，绝对不可以虎头蛇尾，半途而废，长此以往才能生效。对于在同一个文化圈里曾经领先一时的中国来说，政治文化传统稍作改良即可付诸行动。毕竟官员的贪污腐败恶行人人切齿痛恨。—这以很令华人社会吃惊的反贪体制，其实恰恰就是源自于中国文化传统。

历史已经证明，贪污腐败是导致政府或统治者下台的主要原因。唯一不同的是，政府清廉的根本或核心价值在于领导者本人的政治决心。不过，贪污调查局本身的廉洁与否也是反贪成败的关键。