权力架构调整：提高人大权力，加强司法独立

中华人民共和国的一切权为属于人民。

——《中华人民共和国宪法》第二条第一款

国家沂政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生．对它负贪．受它监督。

——《中华人民共和国宪法》第三条第三款

权力机构的设置一旦叠床架屋，那么，治国就成了一大难题。千头万绪，难免剪不断理还乱。

在君主专制帝国时代，除了郡县制以外，就是监察制予以监督。权力只限于权力系统内部实施监督，也是以权力监督权力。久而久之，各自落地坐大。在帝国中央政府与地方政府之间的官吏监督机构时常演变，随朝代的不同而不同，后来甚至出现了钦差大臣；然而却从来就没有放手给民众，实际上让社会监督反而可以有效地降低行政成本，但千百年来一贯如此，所以始于地方政府的权力腐败，最后以帝国政权的覆灭而终结。以权力监督权力，相互之间并没有平等的制衡；而且视民众为群氓，禁锢了社会监督之门。

清末民初，民权共和己经倡导了十几年。辛亥革命推翻了君主专制，孙中山创建中华民国，临时政府实行三权分立、责任内阁，然而袁世凯和张勋两次复辟帝制，共和政体有其名而无其实。

1928年，国民政府统一全国后，实行“训政”，以党治国，国民党全国代表大会行使国民大会的权力。全国代表大会、中央常务委员会、中常会、中央政治会议、国民政府都享有立法权，以多种途径参与立法，法从党出。1938年7月，组建国民参政会。蒋介石集党政军大权于一身，实行专制独裁统治。1945年7月4日，黄炎培先生在延安向毛泽东发问，中国共产党能否跳出“其兴也勃焉”、“其亡也忽焉”的历史“周期率”时，毛泽东回答得非常智慧：“我们己经找到了新路，我们能跳出这周期率。这条新路，就是民主。只有让人民起来监督政府，政府才不敢松懈。

只有人人起来负责，才不会人亡政息。”

渐进的改良只能是调整政权机关内部的权力关系，使人民代表大会真正拥有宪法规定的最高权力，提高政协的地位，使之与人大享有一定的立法权。政府机关应该向人大、政协负责，接受它们的监督；精简机构，简政放权，提高工作效率，克服官僚主义。司法独立，法官应依法办案。

法院院长或者由上级法院和检察院任命，或者由各级人民代表大会选举产生。总之，调整权力结构，提高立法机关的地位，加强司法机关的独立性，削减行政机关的权力。

最高权力的处境

中国共产党领导下的现有国家权力格局是，人大、政协、政府、司法机关各司其职，相互制衡。在政权机关内部，全国人民代表大会是立法机关—这是最高权力机关，理论上应该教行监督一府两院之责；行政机关是各级人民政府及其附属机构，是为社会提供公共服务的；司法机关是各级检察院和法院。另外，人民政协参政议政。行政机关的领导官员由人民代表大会选举产生，并向它负责；司法机关独立依照法律行使审判。

人民代表大会和政治协商会议是人民民主参政、议政的制度，也是“国家政治生活中的大事”。

人大代表是监督政府等行政机关和司法机关的日常工作的。关注民情、倾听民声、反映民意应该是人大代表的分内职责，而是否敢于监督、善于监督就不仅与他们的底气有关，还与他们手中的权力有关。

现有的权力体制从理论上说是完好的，来源于宪法，而《宪法》在制度设计之初也是完全符合现代宪政学原理的。《中华人民共和国宪法》第五十七条规定：中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。《宪法》第五十八条规定：全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。根据宪政学的三权分立原则，立法权是最大的权力，人大也是最高权力机构。然而，在现实的政治权力运作层面，人大行使最高国家权力的重任有时却难以落到实处，“权大于法”、“有法不依”的现象在有些地方比较突出。

问题出在权力资源的分配。行政权高于立法权与司法权导致的后果是，有的地方官员一把手恃权凌人，目空一切，缺乏权力制衡的可能，而且人大还有一个弊端，它往往是官员退居二线的一个去处，现行官员往往出自于他的提拔，或者是出自他自己的权力系统，官僚主义导致官官相护实属必然。个别地方人大的监督功能和制衡功能名存实亡。2007年出现的山西黑砖窑事件无人负责，一推了之；以及秉承县委书记的意志进京抓记者事件便是这一权力结构下恶性极度膨胀的产物。

权力与民意的距离

人民代表就是民意的代表，是代议制民主的体现。在现有的体制下，代表原本应该来自社会各界。不过，人民代表被推选的过程并不明朗，是民众的选举而来的还是被地方官员圈定而来的？

能否代表城市和乡村全体人民的民意？代表们的个人履历和工作业绩是否符合代表的基本资格？

据统计，每年的全国人大代表近三千人，算是世界之最，当然很有精简的必要。代表多为地方官员、劳动模范、新闻人物、商界老板、军队首脑。人大代表的结构无疑存在着缺陷，除了官员和军人，具有参政议政能力的社会人士都应该可以作为代表。人大作为庄严神圣的国家权力机关，在一定程度上应该是平衡各阶层势力的政治角逐场。

出于议政的考虑，城乡之间的选民、代表比例应该按照人口的分布状况，这是国情；而现实却是农村选民选举的全国人大代表总要少于城市选民选举。一般来说，代表要向自己的选民负责，农民代表因为少就无法表达自己的利益诉求，建设新农村所需要的政策倾斜就会成为泡影，偏向城市的话就会一如既往地维持城乡二元化的格局，无法在城市，与乡村之间达成平衡。

政府官员的权力是来自于人大的任命和授权，人大的权力是来自于民众，民众与政府官员之间的沟通只有通过人大的传递才符合代议制的本意。先由人大代表、政协委员汇集最广泛的民意，提交议案给政府有关部门要求解决或做出回答。然而现在有的人大代表似乎处于“地下状态”，平时无法联系，召开人大会议时又被重点保护起来，民众难以接近。即使记者想要采访人大代表，也都被警察、保卫人员拒之门外。中国的“官本位”依然严重，一般行政官员比人大官员更有实权；而有的人大代表也缺乏选民意识。《代表法》第四条明确规定，代表应当与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务；第五条规定，代表受原选区选民或者原选举单位的监督。

一些选民和代表都把人大代表看成了办事和解决问题的行政官员，希望代表能像行政官员那样办实事，解决实际问题。实际上，人大代表的真正责任是履行宪法所赋予的使命，那就是立法权和监督权，不过两者还只是一种集体的权力。除了批评权、建议权外，人大代表个人无权行使这种权力，必须通过所属的人大会议或常务委员会做出决议，以人大的名义来行使权力。人大代表可以为人民做好事，排忧解难，但这不属于人大代表固有的宪法和法定职责。

政协委员跟其他民意代表一样，根据“由谁产生、向谁负责”的原则办事。政协委员跟人大代表一样，绝大部分是兼职的。即使想参政议政的政协委员，也未必会有人大代表那样的表达途径和豁免权。(www.xing528.com)

代表和委员的职资

在传统的财政预算观念中，国计与民生是联在一起的。所以，财政官员认为，凡经预算安排的都是需要，都是国计民生。这样就搅混了国计与民生的区别。民生的解读，在财政预算方面，就是加大教育、劳动就业、医疗、社会保障、居住条件等方面投资，解决公众的后顾之忧。财政部门自己的“民生解读”遭受人大代表的质疑并不奇怪，因为没有清晰的清单，所以会让公众不得要领。人大代表对财政预算的民生质疑，至少可以要求财政预算的安排真正向民生倾斜，这也是人大代表对公共财政的监督。

财政监督出现疏漏就等于纵容了公款接待、公费旅游、公车私用等现象的泛滥，许多官员的腐败都是产生在公费出国期间。财政预算向民生倾斜，杜绝公款私用，这都有赖于人大代表的监督。实际上，财政监督在地方政府仍然有着很大的漏洞，腐败官员东窗事发之后就可以发现公款的真正流向。

现代社会，政府预算早已不再是简单的财政收支计划，而是政府重要的政策工具，充分地体现了政府全部的战略意图和政策优先方向，是保障政府施政目标达成的利器。经济社会生活中出现的一系列冲突和矛盾，如收入分配不公、环境污染严重、官僚腐败等，都需要政府以预算的手段予以干预和解决。如此看来，财政预算制度改革理应成为政治经济改革的方向，公共预算也理应成为政府管理和施政的工具。政府花的是纳税人的钱，需要产生相应的效益，而不是多花钱少办事，白白浪费老百姓的血汗钱。政府等公共权力的绩效，就是花最少的钱，提供最好的服务。

人大代表要摆脱以往“只问花钱不看效果”的流弊，考察政府部门的公共服务效果切忌走马观花；而政府应该注重财政支出的效果管理，以公共责任和顾客至上为理念，提高政府公共管理和公共服务能力。由于长期的“政府本位玲与“官本位”思想的影响，政府组织及其行政人员，始终处于一种无压力的松散状态。在一个“权力本位”的社会环境中，权力的行使既没有相应的制衡措施，也没有外部有效的监督。政府各部门做事只讲花钱不讲效率的观念，应该转移到如何更好地为民众提供公共服务上来。只有人大代表的监督才可以督促政府改进。

中国的社会利益已经多元化，近年来也冒出了敢于表达不同意见的政协委员和人大代表，一改过去多少年来给予民众的刻板印象。当然，像2007年105名全国政协委员联名上书要求厦门官方停建石化工厂的请命事件，还并不多见。

外部的社会监督

开明的政府领导往往会在就职仪式上强调，“政府领导会虚心接受外部监督”。—这至少是权力拥有者的一种进步。而且，至少还会在大庭广众之下，尤其是记者在场的情况下表明态度，不过真要让人民更有效地监督政府，显然不能仅仅止于记者，而是主动地敞开胸怀接受全民监督。

所以，也有人称官员的表态无非是作秀而已。让人民监督政府或许仅仅是良好的愿望。

对权力的监督和约束机制并非不健全，宪法都己经规定好了，照着执行就可以了；而是绝大多数的人大代表徒有其名，甚至还是兼职的，也没有放手让民众参与监督。人大代表也好，政协委员也罢，大多数还只是一种荣誉上的称号，随意奉送就降低了它的价值。不过话说回来，即使专职热心参政议政的人士还需要一定的实力，尤其是那些真正出自民意的代表和委员。

政府机关暴露出来的问题，多少年来都差不多，无非是形式主义、官僚主义问题比较突出，弄虚作假、奢侈浪费和腐败现象比较严重。这都是官僚机构常有的弊端，千百年来都是如此，而现代社会倒是更为隐蔽了。一个政府官员如果要自觉接受外部监督，首先就是自觉接受人大的监督，自觉接受政协的民主监督，以及自觉接受舆论监督和社会监督。如此方有可能运用好人民赋予的权力，做到为民、务实、清廉。

根据国家宪法，各级政府首长由同级人大代表选举产生。而事实上，由于重要政府官员大部分是以等额选举的方式产生，人大代表虽然在名义上享有选举权，却无法另行投选其他候选人，代表们甚至对组织部门提出的候选人缺乏了解，更谈不上接触，对候选人的认识仅仅局限于官方披露的简介，而民众对于官员的了解更为生疏。人大代表也希望在选举政府高官时能够面对面地了解候选人，并使之制度化，这样的选举程序才是一大进步。不过，即使在政府官员自身倡导“监督”的语境下，人大代表行使监督权的空间还是非常有限。人大代表近几年来开始增加了工人代表和农民代表，但还只是一些象征性的人物，因为不够熟悉选举程序，行使监督权以及罢免权而难以发出自己的声音。

2007年民主党派人士开始高调引入政府出任要职，这是推进政治民主的路径。2007年10月，中共十七大报告也开始强调支持民主党派参政议政，让更多优秀的党外人士担任政府领导职务。

实际上，人民监督各级政府，还需要政府自身放开手脚。铃如，媒体监督是人民监督最显著的一种。媒体首先要有比较大的报道权，即便是敏感的领域，也应该允许媒体参与监督，不能事事都听新闻发言人的一面之词；任何单位或政府官员，没有理由就不能随便拒绝媒体的采访，更不能以武力威胁甚至殴打前来采访的记者，阻止报道。记者也因此敢于揭露政府存在的问题，敢于去捅官僚主义或黑恶势力的马蜂窝。

普通民众监督政府，需要一个宽松和谐的民主氛围。如果政府信息不公开、不透明，民众不知情，该如何去监督？如果政府政务公开，行政透明度高，公众知情权也有大幅度的改进，人民群众充分发挥监督也就水到渠成了。

最切实的其实还是现行的人民代表大会制度。人大代表行使其监督权，监督政府最为有力，关键的一点是政府机关能否真心实意地让渡自己手中的权力。因为政府主要官员是人大代表选举出来的，而且每一届政府工作报告都是经过人大代表讨论的。所以，监督政府最有力最有效的群体是人大代表。但是，目前的人大代表多半都是兼职的，人大散会后都各自回到原来的单位。现行的人大代表制度应该需要加以改良，鼓励专职的代表，使之有可能时时监督政府权力。

制度的转型与变革

1978年中国从计划经济向市场经济转型。同时，一场面向全民的思想解放运动也随之展开，解放的主要还是政府官员的思想。因为民间社会历来就没有那么多条条框框的禁锢，尤其是涉及经济层面，涉及普通民众自己的温饱与生存，民众的智慧总是走在政府意识形态的前面，因为他们没有任何既得的利益值得留恋，苟且活命就是自己拿出智慧的第一需求。中国正在酝酿一场新的思想解放运动。

30年的社会经济大转型。权力资本化不可避免地暴露出了转型中的社会消极面，譬如日益悬殊的收入差异，日益加剧的贫富分化，以及追求经济利益带来的环境恶化……转型带来的不仅仅是利益，还有一定的负面效果。譬如官员的集体性腐败，就暴露出了政治变革滞后的恶果。如何遏制腐败侵蚀政府的肌体，让人们足以反省一旦官僚体系缺乏有力的监督会导致怎样的局面。

中国政治文化传统中一直有着一套卓越的官僚制度，但就是败在缺少监督这一致命弱点上。

实际上并不是没有一点监督，而只是拘囿于官僚体制内的监督，也就是大权力对小权力的监督，缺乏制衡而且无法制衡。

民主对于执政党本身或者对于整个国家政权而言，主要就是对官僚制度的监督。权力的恶性滥用会使一个政权失去应有的理性，更何况绝对的权力就是绝对的腐败。因为一个政权的腐朽不在乎国家的状态，只在乎其官僚体制。—政权垮了肯定有另一个政权上台，而国家仍然存在。如果没有切实可行的路径，那民主也只能表现为理想；如果民主被人为地限定了范围，那就失去了民主的本意。

中国共产党的十七大报告强调，“扩大党内民主带动人民民主”。“党内民主”和“人民民主”是中国民主的路径，只要人民民主没有任何折扣，那就等于拥有了“宪政民主”的内涵。因为执政党近几年容纳了私营企业家入党而有了多元的政治或利益派别，党内民主表现的是体制内自上而下的利益协调，而人民民主则是自下而上的社会监督，社会成员和民间团体（亦即非政府组织）之间会衍生出自己的民主规则和文化。

无论是党内民主还是社会民主，都只能宪法的框架内有序互动。宪政民主也是百川入海，名至实归。关键的一点是，执政党必须遵从宪法和法律。如果说地方层面的党内民主和社会民主己经有了互动的迹象，那么中央层面的互动仍然在观望和渐进之中；而真正的民主化也意味着党内民主和社会民主在国家层面的直接互动。宪政民主并非想象中的暴风骤雨，而是风和日丽的艳阳天。不过，权力机制的民主转型往往是艰难曲折的，山穷水尽之时峰回路转，并非一蹴而就，而现在只是刚刚起步。