管理治国·中华新文明：中央集权与地方分权

中国的政治文化传统里，既有始于西周时代终于战国末期的封建邦国制度，也有秦汉以后2000多年的君主专制帝国制度。相对来说，封建邦国制度，集权与分权之间并没有多大的权力掣肘，各自分散之后宗法与血缘关系很难聚合，仅在封土分疆的初期还有进朝献贡和尊王攘夷的义务，久而久之就各自为政，没有了紧密的联系；而专制帝国制度则是以郡县制为根本，辅之以监察制，中央政令一以贯之，层级不可能太多，否则就会乱套，容易造成拥兵自重的地方割据局面。—中国历史上，这种大一统的中央集权制远远盖过了封建邦国制，而且日积月累就有了深厚的历史文化传统。

中央集权制之下，中央集权是相当于地方分权而言的，其特点就是地方政府在政治、经济、军事等方面不能有独立性，必须严格服从中央政府的政策，一切受控于中央。—帝国体制延续的时间长了就成了’文化传统。这一点迥异于欧洲大陆．欧洲的所谓帝国，譬如罗马帝国，经历了王政、共和、君主专制三个阶段，一度疆土扩张，横跨欧非亚三洲，却在日耳曼部落零敲牛皮糖的攻击下一夜之间陷入封建邦国的境地。中世纪千年之间，诸国林立，而在商业贸易发达之后己经难以回到帝国体制。—中国能够维系帝国制度2000多年，秘密不多，一言以蔽之，实在是仰仗了卓越的官僚制度。

可以说，集权与分权之间，治国之道皆在于官僚制度的新陈代谢，破旧立新也好，重起炉灶也罢，无一不在于官僚制度。中国崛起之时，无论政治上的渐进改良，还是文化上的国学复兴，最根本的一点仍然是官僚制度的改造。—这是中国文明迥异于西方文明的关键点。

英国直到19世纪才摸索到文官制度的门径，而中国却在2000多年之前的春秋战国时代己经驾驭得十分娴熟。然而，中国历史为何在一治一乱之间循环呢？—故意忽视民生是政府最大的弊端，故意忽视民权是其第二弊端．没有了民众的监督，再好的官僚制度也会趋于崩溃；没有了民众的基本福利，再强的帝国也会照样坍塌。

封建时代：澳视民生之弊

西周时代开始实行分封制，诸侯封土建国，纵向分权之后，渐成地方割据之势，尾大不掉，周天子名存实亡。从春秋时代至战国时代，诸侯分封制使诸国林立，或各不相扰，或各不相让。

最早的地方与中央之间，权力矛盾并不显著，即使挟天子也无法号令诸侯，而在周天子“尊王攘夷”的通令或请求下帮忙征战讨伐，顺手捞点便宜倒不足为怪，扩大自己的疆土也是举手之劳。

据史料记载，西周之后几百年间，诸侯国有1000多个，籍籍无名者不可胜数。天下的时局不是吞并，就是联合。

春秋时代的齐国率先崛起，原因就在于齐桓公任用了名得力能干的大臣—管仲。封土建国的官僚制度首先被齐国所抛弃，囚为齐桓公不想重蹈历史覆辙。管仲被授权改造齐国的管理结构。

他将社会划分为士农工商四大阶层，农夫除了耕田还必须承担作战的任务，工商业者免服兵役，但必须提供国家必备的战略物资以及军械，士人是管理者。农夫平时躬耕于陇亩之间，战时驰骋疆场东征西讨，扩大国家的疆土。齐国就是这样在改制之后成为春秋五霸之首的。

管仲的治国之道是：君之当尊，民为君用公可见，民众为国家奔忙一生，劳动所得大概也只是得个温饱。冷兵器时代的战争靠的是力气，血流成河之后是白骨露于野，农夫战死疆场之后有没有抚恤呢？史书上没有记载，恐怕最多的状况不过是分给他的家人一块土地，自力更生而己。

对于当时的工商业者，管仲是抱有强烈的瞥惕之心的，因为这一阶层产生游民的几率最大；游民是要被扭送官府查办的，终身劳役也不奇怪。—游民往往是历代颠搜政权的中坚力量。实际上管仲的管理之道也只能是一时的，他对待民生的态度会使结果如此，另外，他对于管理者的使用是以专才见长的，像他本人一样的通才并没有培养几个，所以在他死后，齐国很快就走向衰败。

战国时代的秦国终成七雄之一，最后横扫六国，关键的一点就在于商鞅的两次变法为其奠定了根基，后来又有了法家的治国里手为之接棒。法家功利之士对于民众的态度一贯恶劣，只有刑罚伺候，以杀鸡傲猴著称于史。生灵涂炭似乎与之无关，法家之士只是一味为了君权而舍得以身饲虎。

商鞅的治国之道与管仲类似，甚至有过之而无不及。譬如奖农励战，农夫为国家身先士卒固然可以理解，但商鞅的奖励使农妇也不让须眉，如此一来，战争倒是扩大了秦国的疆域，而民众难免也为之付出了家破人亡的惨重代价。商鞅以国家机器推动民众为一国之君效力，几乎与戕害民生无异。

可以说，春秋战国时代的治国之道仍然简单，并不需要多么繁琐的国家管理系统，仅有官吏与刑罚两者己经足以驱动民众，法家之士的管理以刑罚而著称，不是浪得虚名。农夫除了缴纳赋税，提供劳役，就是以血肉之躯充当炮灰；而官吏组织民众拼杀疆场，进退尚可自如，倒是为国捐躯的农民身后凄凉。漠视民众的生存状态，只为国君一人之天下。后世的文人学士进献治国之策，局限于儒家思想的框框，仅对专制暴政大肆抨击，也未能顾念民众的生存状态与权利，也是千古遗憾。

帝国时代：忽视民权之弊

君主专制之下的中央集权帝国，皇帝个人专断独裁，集国家最高权力于一身丁臣子仰之如众星捧月。皇帝被法家之士抬升到了至高无上的地位，大臣喜欢吹嘘所谓的皇恩浩荡，那也是胯下之臣奴才相的流露，文化人从孔老夫子以降都有货于帝王的想法，那的确是文化人的悲哀。不过，在君主一人之下，文官官僚制度能够以绝对的忠诚治理国家，既有赖于法家贡献的政治结构，也有赖于儒家思想的熏陶。

中央集权理论最早始于战国时代的法家。公元前3世纪秦国在法家人物—商鞅推行变法之后，废分封，行郡县制，初步确立了中央集权的格局：君主之下，官员的委任权统一于中央政府。

—君主专制衍生出的一种政治结构。韩非进献的策论认为，君主横扫六合，统一天下，就需要一个权力集中的政府来驾驭官吏。扩大领土，驱使民众，巩固边防，扫荡暴乱，维护君权。秦始皇立国之际，中央实行三公九卿制，颁布秦律。李斯以郡县制安排地方官吏，并以监察制来监督考核；地方文字、货币、度量衡等统一之后，第一个君临天下的专制中央集权国家随之诞生。

秦始皇设立了宰相，宰相就是李斯。相权和皇权的矛盾实际上一直存在。2000多年的帝国制度全靠了文官制度。从决策到行使军政大权，全部倚仗官僚治理之功。不过，秦始皇喜欢独裁所有事务，即使李斯也不过是总秘书而己，秉承意旨发号施令。秦始皇大概认为，君权神授只配荫护子孙，外人免谈。—既然秦始皇在决策上开了专制独裁之先例，君臣关系也就成了后世的样板。君主专制必然导致中央集权，地方大权收之于中央。—其实中央集权的确有利于国家统一，但并不是非得君主专制。但专制集权帝国就是如此，削弱地方权力，削弱宰相权力，加大皇权，否则就名不副实了。

自秦始皇后，分封建国制度即使有过也是昙花一现。郡县制与监察制撑起了专制帝国的框架，郡县制只设两层，监察御史监督考核；而介于中央政府与地方政府之间各色各样的中间政府和机构，设置因为不同朝代而有异，都是监督和控制地方政府官员的机构。另外，县以下不设政府机构，乡绅作为政府的代理人具体地管理事务，凭借的就是乡土社会的宗法伦理关系。在财政上，地方政府向中央上缴大致固定的税赋，剩余的就是地方官员的薪俸和行政管理费用。此后兴亡更替，国家结构几乎一脉相承，没有太大的改变。

’中央集权制的基本架构是郡县制和监察制，约束和监督地方官吏是中央政府的职责，所以后代各朝都是在官僚制度上维护或改良。西汉将宫廷划分为内朝和外朝，权能分开，排除外戚宦官干政，旨在加强皇权；监察方面实行刺史制度督促与控制地方官僚，另有察举制度沟通中央与民间的民意。思想上从汉武帝时开始“罢黜百家，独尊儒术”，充分发挥儒学禁锢民间思想的功能。相权和皇权难免发生冲突，皇帝不甘心放权，所以皇权往往落在外戚与宦官之手；相权在东汉时被三公（司徒、司马、司空）所改变，成了三头政治，谁都难以有主导权，相权再度削弱。

隋朝时期隋文帝的中央集权改革，以三省六部制将中央政府的权力予以划分，宰相的权力二分为三，削弱相权，强化皇权；政府机构效率、职权范围有所提高，也使官员的权力相对分散，保证皇权的稳定，加强了中央集权。在官僚制度方面创立了科举制，使官吏来源扩大了地域，选拔规范化、制度化，考试取代了门第出身，令平民也有机会成为社会的上层人物，很大程度上可以消除中央集权后带来的社会底层不稳定因素。改善和健全了府兵制，排除了将帅拥兵自重的可能。—分权只是为了加强皇权。

饱受五代十国的长期战乱之后，北宋时代宰相的行政权、军权和财权被参知政事、枢密使、三司使所分割，行政权集中于皇帝之手；赵氏王朝更担心将领篡位，所以设三衙统领禁军，并与枢密院互相牵制，实行更戍法，以防武将专权，领兵谋反。

——集中军权。在各路设转运使，管理地方财政（钱谷）；派文官做知州，知州又设通判，二者可以互相牵制。—此举集中了财权。北宋是显著的强干弱枝，铲除了封建藩镇割据，防止地方权力的扩张，皇帝掌握了从中央到地方的军事、财政、行政和司法大权，加强了中央集权。

元代虽为蒙古族游牧部落所建，但入主中原后很快就改良了前代的官僚制度，废三省，设中书省替代宰相之职，宰相逐渐位高权重，甚至威胁皇权。中书省之下另有枢密院、御史台主管行政、军事和监察等政务；另设宜政院，统领宗教事务和管辖西藏地区。明朝裁撤中书省，废除了宰相，权分六部；地方实行了三司分权。制定了《大明律》。八股取士，以宋明理学加强思想控制。另设厂卫特务机构监督各地方政府，统辖社会与民众。清代沿用了明朝的内阁六部，设立三司，增设军机处，君主专制主义的中央集权制度至此臻于成熟。

君主专制之下的中央集权制度抵达成熟巅峰之时也就随之崩溃，原因不在于别的，就因为君主专制的暴政在民权觉醒之时已经落伍，再也无法维系自身的存在。1912年的辛亥革命一举推翻了清朝昏庸腐败的统治，结束了中国两千多年的专制集权制度。中央集权制度本身并无罪恶—任何制度，其本身并无过错。中华文明之所以能够长期领先于世界其他各国，就与中央集权制的政治架构与卓越的文官官僚制度息息相关，问题是君主一人之治还是应该让位于民主政治的理念。18世纪末期，联邦制的中央集权国家—美国在北美大陆崛起就宣告了中央集权制的新生，至今完好，显然并非一无是处。(www.xing528.com)

在中央集权制的专制帝国时代，中央集权与地方分权之间历来就存在着利益冲突，监察制度也会年久失效，或曲意化解了政令，或阳奉阴违自成独立王国。在文武官僚系统维系的帝国之下，存在着各种牵掣的地方利益集团，政治的、经济的，监察御史也会在地方上自行坐大，各有自己的小算盘。中央集权虽然维持了国家版图的完整，但因为中央与地方之间无视民众利益，也不放手让民众监督官吏。一旦官吏侵害民间利益，赋税加重到百姓忍无可忍之时，帝国的崩溃也就不远了。

集权制中央政府，既要为天下百姓提供公共服务，维持政权的长期稳定；又必须监督下放的权力不被滥用。实际上，地方政府需要上交给中央的税收还是较小的，但是官逼民反的核心往往就出在征税，关键是地方官员不无搜刮百姓的可能。监督地方官员的中间督政机构因此反复调整，甚至叠床架屋。专制君主最省心的办法是放手让百姓监督地方官，偏偏这是皇帝最不放心的，只能凭着自己的权力去监督地方官员。

民生是历代王朝一贯漠视的深重痼疾，暴政肆虐之时就会有暴民群起反制，这一点不用多说。

—而民权的缺失与民生一样历史悠久，君主专制政治将民众排除在外，在工商业蓬勃繁荣的时代，个人的自由和权益意识自然就会随之张扬，而君主专制剥夺了民众参与国家管理的权利。即使联邦制的中央集权制度也存在同样的弊病。苏联是联邦制国家，权力过于集中，地方和社会没有了权力，官僚体系的运作就缺乏动力，最后归于失败；而美国也是联邦制，恰恰就因为主权在民的原则而避免了民权的缺失。—那么，可以肯定地说，除了君主专制与联邦制两类中央集权制度，应该还有更能彰显民主的机制与中央集权制相得益彰。

其实，君主专制也有开明、中庸与暴戾之分，开明与暴戾不过是两极而已，全在君主自己一人定夺。没有开明专制，没有集思广益，就不会出现大唐盛世的繁华气象。即使在暴戾成性的明代，海禁屡屡不止，但是海上贸易却依然兴盛不衰，可见君主专制也未必就能够阻挡得了工商业逐利的欲望。明末的一波个人自由主义思潮也就在商业发达之后蔓延全国的，却不幸被夭折。

如果中国一直处于封建邦国时代，那么封建藩镇割据与地方权力之间会产生足够的真空，反而容易滋生出类似西欧社会的商业资本主义。即使像日本这样纯粹的封建国家，“明治维新”反而容易推行“脱亚入欧”之策，全面效法西方。倒是中国身为中央集权帝国，偏偏又是君主专制把持了一切，所以，历史只能在一治一乱之间循环往复，在民权崛起之时，君主专制可以土崩瓦解，而帝国传统仍然深潜于文化之中。

转型时代：权力监督之弊

中华人民共和国建立后．实行民主案中制的人民代表大会制度．中央案权和地方分权相结合．既保证中央统一领导．集中处理国家事务．同时又可以充分发挥地方的生动性和积极性．使地方享有一定的自主权。

——中国政治学者的宪法解读

民国成立之后又延续了十几年军阀割据的北洋时代，最终统一于国民政府。然而，国民党一党专国，虽以倡导民权起家，却未能免俗，仍然落入原有的专制政治传统案臼，甚至变本加厉。

中华人民共和国建立后，共产党实行民主集中制的人民代表大会制，显然算是民主集中制之下的中央集权国家，气象一新，但也面临地方分权的现实。

可以说，统一的多民族国家，是鸦片战争以来一切爱国之士的共同追求。一百多年来的丧权辱国与救亡图存，共产党的感受要比国民党更为深切。如果没有统一的国家、统一的政治架构和统一的法律，恐怕就无法发展现代工业，无法建立现代官僚体制的现代国家。如果没有政治上、文化上的高度统一，久而久之就容易发生分裂或割据。建国时的首要问题并不是分权，而是如何集权。纵向分权只能在统一之后。如果国家内部联系松散、政治四分五裂、地方分裂割据，那根本就谈不上分权。

解放初期，全国划为东北、华北、华东、中南、西南、西北六大行政区。各区设立中共中央的代表机关；除华北外，其他五个大区都设有大区行政机构。1952年8月后，各大区的主要领导人上调中央，此谓“五马进京”。1954年，高饶事件后，中央随即撤销了各大区行政委员会，令各省对中央负责，降低了地方割据的风险；带兵打仗的将帅陆续上调中央，同时设立了大军区制，各军区的第一政委由当地省委第一书记兼任，军权归属中央军委。这是为了维护国家政权的统一。实行强有力的中央集权，压缩地方权力，几乎不可避免。保证党的统一、国家的统一、权力的集中，各省直属中央，消除任何可能颠覆政权的危险。

1956年，毛泽东意识到中央权力“统得过死”的问题，发表了《论十大关系》，第一次从政制结构的层面论述中央集权和地方分权。认为巩固中央统一领导的同时，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。“两个积极性”（分权管理）比“一个积极性”（集权管理）更好，“我们不能像苏联那样，把什么都集中到中央”。这是新中国成立以来中央政府的第一次地方分权。随后就有了人民公社化运动、“大跃进运动”和“三年困难时期”。1961年以后，刘少奇将所有的国营企业都陆续收回中央管辖。

1964年以后，毛泽东再度提出，要把所有的经济权力下放给地方，反对一切由中央管辖，要将那些从地方上收编上来的中央国营企业统统划归给地方政府。而在当时，国家的工业布局一直偏重于东北和东南沿海地区，西北和西南则相当落后。国家经济建设之时理当思考如何防备战争的突然袭击。

自古以来，中央集权政府最大的困扰是如何监督、治理地方政府。

与政治权力格局调整同时进行的是1949年至1978年30年间的工业化和计划制，两者相辅相成。工业化需要国家资本的原始积累，要从农村调集大量粮食供应城市。地方之间的物资调配和财源流动必须在中央集权之下才有可能实施，政府的机构建制因此也就延伸到乡镇一级。管理地域之间事务的中央机构也分驻各地，形成条块管理的格局，只是为了保证农村的粮食能输入城市，服务于工业化。这一点有苏联经验的深刻影响。不同的是，1964年8月以后，修筑成昆、川黔、滇黔3条铁路，国防工业的一、二、三线布局，推进三线战略。新建项目转移内地，沿海项目也随之搬迁。—城市是单位制，农村是公社化。单位几乎无所不管，而公社则将农民固定在土地上，流动也几乎停滞。户籍制度更是强化了这一格局。

到了1970年，中央政府在毛泽东的指示下又开始了向地方下放权力。10533家中央直属企业，经过权力下放之后只剩下工厂142个；与企业下放同时进行的是基建投资、物资分配、财政收支的“大包干”。地方政府接收中央直属企业的资本授权之后进行强制性拆分和转制，培育了地方“小而全”的工业体系。毛泽东希望建立一种相对灵活的政制架构，能在中央集权和地方分权之间达成全国利益的平衡。他对中央与地方分权的考虑显然有宪法意识，但是强调“同地方商量办事”,“每过一个时期就要总结经验”，基本上否定了制度化分权的可能。

不过，毛泽东时代的数次中央权力下放与“地方分权”，使1980年代以前的经济结构己经迥异于苏联的计划经济结构。苏联的一切经济活动无不在中央政府控制之下，中央计划之外几乎没有经济，企业数量少而规模大；而中国经济体制则是多层次的、区域化和地方化的，数量多而规模小，大量落后的中小企业在中央计划体制之外，甚至归于乡镇管辖，这就使得中国经济决策和协调特别向地方政府倾斜。

精简机构成为社会的呼声。改革初期曾有人提出政府的改革目标应该是“小政府、大社会”，但是政府的职能和功能不减，政府的规模就很难裁减下来。减了多年不但不见效果反而愈见繁杂，最后不了了之。毕竟政府的规模、人员设置都和政府的职能以及功能密切相关。—权力集中、官僚主义、机构臃肿和家长作风等依然严重存在。

1978年以后，总体上是分权的，但中央权力的集中统一仍然是重要的前提。1988年经济过热，面临治理整顿之际，邓小平强调中央要有权威，地方政府不能违背中央政策而“下有对策”，要以政治权威、党的纪律作为必要的政制约束。不过，中央权力的“收放”不再是激烈的政治运动而是经济手段。上世纪90年代中期以后的一系列经济体制改革，中央财政收入宽裕，经济调控也更为多样。

集权与分权涉及的最核心问题，就是权力和利益的分配问题。经济制度的变革其实也是具有深远意义的政制变革。1994年，税制改革实行中央财政对地方的税收返还和转移支付制度，地方政府有了一定的财权。有人称之为“财政联邦制”。1998年，中央银行制度改革，废除了省级分行，跨省区设立了9大分行，直接对中央银行负责，使地方政府无法干预地方银行，影响国家货币政策，利于中央政府的经济调控。近年来中央政府的农村税费制度改革不仅减轻了农民负担，也强化了中央政府的乡村治理能力，乡镇政府纳入到国家的官僚体制；各省、直辖市的行政首长由中央政府确定候选人，地方人大最后以选举认可。如果予以制度化，那也可看做是中央与地方相互制约的政制变革。制度化的纵向分权或许可以保证中央与地方的分权，使政局稳定。

政制的变革从财政体制逐渐转向权力本身的变革。之所以如此动作，也是因为分权之后地方政府出现了一些诸多权力腐败现象，跑官要官、买官卖官……在现有的权力结构中，地方虽然获得了一定的自主权，但仍表现出中央集权的倾向，譬如党委对政府机关的集权，中央对地方的集权，政府对企业的集权，国家对社会的集权。在中央与地方的关系结构中，政治体制的状况仍然与经济、社会以及党内民主等要求脱节。

显然，政府是调节和协调社会各种不同利益的机构，本身应该超脱于不同利益。因为它是公共权力，保持权力的公共性关乎社会正义，关乎社会和谐。1998年，政府机构改革后组建了经济主导型政府，然而，推动经济之时，政府本身倒成了经济主体，利用行政权力与民争利，与其他经济体争夺利益—机构改革不成功的原因就在于机构的背后存在巨大的利益。实际上，政府涉足经济就会造成腐败，甚至失去维持社会正义的功能。

集权的同时还要进行分权。经济社会的发展，地方事务变得越来越复杂。在涉及全国公共利益的领域，中央政府仍然需要权力集中，并以垂直系统行使这些权力；而在地方事务的管理上，地方政府不可或缺。没有名实相符的权力，就难以履行其应当的政府责任。更为重要的是政府向社会让权。无论是中央本身的垂直体系，还是地方政府，如果缺乏社会权利的制约，权力就会无限扩张。权力让与社会，就是还政于民。中央权力的弱化和地方权力的坐大往往与社会缺少权力有关。中央与地方的利益博弈，不应该让社会力量袖手旁观；若要扼制地方政府滥用权力，斩断其与特殊利益集团的勾结，就必须赋权于社会，让民众广泛参与自身的管理。