三权分立：欧美的权力制衡传统

欧美各国的权力制衡传统，一言以蔽之，不过就是分权两字。因为权力一旦被官僚们垄断久了就难免会滥用，为所欲为，为了一己之利而暴虐民生，实在不乏其例。

西方学者往往会将其追溯到古希腊时代的亚里士多德，甚至连他的老师柏拉图也似乎成了无所不能的开山鼻祖而沾上了分权思想的边。实际上，亚里士多德仅仅将政府权力分成了议事、执行、司法三个要素而已。到了罗马共和时代，有迹可循的只有波利比阿，他认为罗马共和政制是混合政府，三大权力机构只有互相牵制才能达成一定的均衡。后来的西塞罗不过是鹅鹉学舌，重新将波利比阿的政制思想稀释了一遍。

一千多年的中世纪分权之论乏善可陈而平淡无奇，没有出现过什么特别的真知灼见。之后，据说16世纪的布丹倒是提出过司法独立的主张，但也只是泛泛而论。所以，后世学者一般会把分权学说的发明权归之于孟德斯鸿。

不过，早在1836年就有学者将洛克视为分权与平衡学说的创始者。尽管各自的说辞有所不同，但洛克的分权观点毕竟比孟德斯鸿早了半个多世纪，而且还成就了光荣革命后英国宪政的权力格局。

洛克的权力分立原则

洛克洞悉人性的弱点。他觉得，如果同一批人拥有立法和执法的权力，那他们就会攫取权力，使法律只适合自己的个人利益，至少可以使自己超脱于法律之外，因为他们同样有着一般人的人性弱点，那就是贪婪。人性的弱点，无法抵抗权力的诱惑．如果大权集于一身，专制的流弊就不可避免。所以，他将国家权力一分为三：立法权、执行权和对外权，认为权力不应该过分集中，而且立法权和行政权必须分离，分别给不同的机关去行使，以免危害文明社会和政府存在的目的。

中世纪之后，西欧封建各国在王权与教权的较量与角逐中，先后走向了君主专制独裁的统治，国王的权力至离无上，一手独揽立法、行政、司法大权，而且凌驾于法律之上。工商业兴起之后出现了新的资产者，原有的封建等级格局逐渐崩溃。1640年，英国爆发了资产阶级革命；1689年10月英王威廉接受了《权利法案》，1701年6月签署了《王位继承条例》。—两个法案确立了英国君主立宪政体的三权分立原则。

洛克根据政治现实，提出了立法权和执行权（行政权）的分立，认为立法权高于执行权，立法权和执行权分别交给议会和国王。因此，洛克所说的分权，，就是将封建国王与贵族的特权，尤其是立法权逐步转移到议会之手。从当时来说，他的分权理论具有显著的进步愈义。

洛克认为，如果弄权者同时拥有立法和执行的权力，那人性的弱点肯定难以拒绝重大的诱惑，他们动辄就会攫取权力，至少会使他们自己免于遵守他们所制定的法律，或者使法律只适合于他们自己的私人利益，而置社会的利益于不顾，这就违背了人民的社会契约和政府的目的。—权力分立学说的精位就是如此。

洛克心目中，立法、执行和对外这三大权力中，议会所掌握的立法权是最高权力，立法权决定政府的形式；而执行权与对外权是辅助的，隶属于立法权。立法机关的召集权掌握在行政机关手中。在洛克看来，执行权与对外权都需要社会的力量，两者很难分开交给不同的人行使，为了有效地行使权力，两种权力应该合在一起，交由君主掌握，但立法权和执行权必须分开。可以说，洛克的三权分立也是两权分立。当时还没有司法权的独立位置，司法权仍然依附在执行权之中。

实际上，也就是议会和国王之间划分权力。

立法权虽是最高权力，但洛克认为，立法权应以社会的公众福利和保障人民财产为限，因而立法权必须受到以下限制：第一，法律应该是正式公布的，而且要按照既定的法律来予以实施；法律面前应该人人平等，不论贫富，一视同仁，不因特殊情况而有差别；第二，法律除了为人民谋福利这一最终目的之外，不应再有其他目的；第三，未经人民自己或其代表同意，决不应该对人民的私有财产课税；第四，立法机关不应该也不能够把立法权转让给任何其他人，或把它放在人民无法监督的其他地方。一旦人民发现立法行为与他们的委托相抵触的话，即可行使罢免或更换立法机关的最高权力。

不过，后世的学者评价说，洛克虽提出了分权的原则，但还不是纯粹的分权学说。他的立法、执行与对外三权的界说离现代政治制度中的立法、行政和司法三权分立仍然有一定距离。“洛克的着重点只在于政府职能的划分”，与其说洛克对三种权力作出了划分，不如说他辨别了国家的三种职能。从某种程度来说，洛克只是提出了分权的框架，他对专制权力的替视更为引人暇目—这一框架虽然略显含糊，逻辑上也有缺陷，但在当时两次革命反专制权力的背景下，他仍然是西方最早提出国家公共权力分立思想的政治学者。

孟扭斯鸿：三权分立与翻约

洛克之后，法国启策运动的代表人物—孟德斯鸿将他的“三权分立原则，发展成为完整的三权分立学说。孟德斯鸿在1748年出版的《论法的精神》一书中主张，“要防止滋用权力，就必须以权力约束权力。”“当立法权和行政权集中在同一机关之手，自由便不复存在了，因为人们害怕国王或议会制定虐的法律，并界虐地执行这些法律”。

孟德斯鸿认为，自由只存在于权力不被谧用的国家，保障自由的条件就是防止权力的谧用，最有效的办法就是用权力约束权力，只有建立一种能够以权力制约权力的政治体制，方可确保人们的自由。他考察了当时英国的君主立宪制，以其政治制度为例，说明各种权力之间的制衡，指明立法机关由两部分组成，可通过相互的反对权相互牵制，立法机关的两部分都受行政权的约束，而行政权亦受立法权的约束，彼此协调前进。

孟德斯鸿将国家权力划分为立法权、行政权和司法权。“立法权力制定临时的或永久的法律，·并且修正或废止已制定的法律。”行政权力执行国家的意志，掌握在政府的手中，以便解决国家需要迅速处理的事务。“司法权力惩罚罪犯或裁决私人讼争。”他反对将这三种权力单独委托给个人、几个人或多数人，而且不信任道德可以保证权力的实施，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”孟德斯鸡认为，要防止滥用权力，必须以权力约束权力，形成一种能联合各种政治力量，又能使它们彼此调节配合并相互制约的制度。

孟德斯鸿继承了洛克的衣钵，却将司法权独立出来，真正形成三种权力—立法权、行政权和司法权并立，分别交给了议会、君主、法院三家掌管，各自独立，相互牵制，彼此平衡，以维系国家的统一。孟德斯鸿强调，其中任何两种权力都不能集中在一个人或者一个机关手中，否则自由便不复存在。显然，在国家权力的划分上，孟德斯鸠比洛克更为严整和全面。此外，孟德斯鸿的三权分立学说之所以超越了洛克，并且对分权理论的完善和发展作出巨大贡献，最为根本的就在于孟德斯鸠明确提出了“三权”相互制衡的思想，使三权分立与制衡成为一个完整的系统。

孟德斯鸿强调了司法独立原则。洛克的“司法独立”的概念是模糊的，英国的实践中“司法独立”也不彻底，洛克认为司法权是执行权之一，这实际上是“权力的混合”，并没有分立。孟德斯鸿则认为，立法、行政和司法三权的性质是截然不同的，司法权—惩罚犯罪和裁决私人讼争的权力（指审判权），应该是完全独立的，专门由法院和陪审官行使，不受立法机关和行政机关的干涉。—司法独立是三权分立和“以权制权”的中流砥柱。

孟德斯鸠明确地阐述了制衡的原理。他认为，“制约”和“均衡”是为了防止权力的滥用。

以权力约束权力，就是立法、行政、司法这三种权力互相分立，互相制约达成平衡。这就为后来的国家设计了一个依法治国的完整方案，不仅国家机关的分工明确，立法和执法也产生了革命性的变革。立法权属于议会，议会可将人民的意志表现为法律，一改此前君主意志就是法律的专横跋扈，从立法上确立了民主主义的程序，使“君主至上”转变成为“法律至上”。

孟德斯鸠明确主张，不仅君主立宪制应该实行分权，即使是共和制也应该实行“三权分立”和“制衡”的原则，否则，任何政制的国家都有腐化和倒向专制的可能。“一切权力合而为一，虽然没有专制君主的外观，但人们却时时感到君主专制的存在。”这就为反对封建君主专制提供了思想武器，也为防止民主主义制度倒退回君主专制制度切断了后路。可见，孟德斯鸠的三权分立原则比一般意义上的“分权”深刻得多，也为人民夺取政权或国家巩固现存的政权贡献了非凡的智慈。

孟德斯鸠的分权学说将保障公民政治自由的手段托付给权力的分立与行使，彼此相互合作又相互制约；而洛克虽然将保降公民自由平等和生命财产安全的手段诉诸最高权力的立法权，但立法权蜕变以后，不能保障人民的自由、生命、财产之时，就只能激起人民自己的抗争。从这一点来说，孟德斯鸠的政治理性要高于洛克，也更适宜于国家政权的巩固。所谓绝对的权力导致绝对的腐败，而国家权力的分立和互相制衡则可避免政权旁落的结局。西方国家参照孟德斯鸿的分权学说组建或改进各自的政权，道理也在于此。

杰韭逊、汉密尔顿：分权与制衡

孟德斯鸠之后，对分权制衡理论贡献较大的是美国的宪政实践者杰斐逊。他认为政府的合法权利只能来自于人民，人民必须控制政府；人民自由选举产生国会，国家机构实行三权分立，就可以达到主权在民的目的。显然，他的分权制衡理论是以人民主权为前提的权力制约机制。另外，杰斐逊的死对头汉密尔顿等人将联邦与各州之间的纵向分权与制衡也纳入到了分权体系，提出了层次分权的理论，最终使西方现代意义上的分权制衡理论问世。(www.xing528.com)

1787年的美国宪法完全体现了孟德斯鸿“以权力约束权力的原则”。横向的立法、行政、司法三大机关之间的权力分立，以及纵向的联邦与州之间的权力分立。分权的目的就在于制约，以权力制约权力，防止权力的滥用和腐败。杰斐逊与汉密尔顿等人在国家机构的创建和宪法的制定之中，使“三权分立”理论变成了现实。政治必须在各种不同的要求与利益之间达成某种平衡，使之制度化地表达，又能彼此牵制达成平衡，这一思想正是美国宪法的核心原则。制度的设计者们充分考虑了各种具体政治因素，牵制与平衡体现在美国政治制度的方方面面，除了众所周知的三权分立，地域与人口、精英与民众、法律与政治等一系列平衡和维持，是美国政治能够一直保持稳定与发展之谜的最终答案。

杰斐逊可以说是三权分立学说的集大成者。他既是是民主派领袖，又是奖国民主传统的莫墓者，《独立宜言》的撰稿人。曾任第一任国务卿，17％年当选为副总统·1801年后，连任两届美国总统杰斐逊把立法、行政、司法三权分立的学说向前推进并付诸施行，主张在中央和地方之间也要分权。单纯横向的权力分立因此延伸到国家的纵向结构。杰弗逊的智葱并未就此止步，而是进一步主张人民必须控制政府，认为这是防止政府腐败、保降人民自由幸福的关键。“任何一个政府，都表现出……某些腐败和蜕化的因素……每一个政府如果只是委托给人民的统治者，就会蜕化。因此，人民自己才是唯一可靠的委托人。”

杰斐逊对政府持不信任态度，哪怕是自己做总统的政府，哪怕是三权分立的政府。权力无论怎样分，即使是分成一百种权力、一千种权力，最终的权力仍然掌握在人民手中，如果碰上了一个不接受人民最终权力的政府，那就不值得信任。他认为，只有尊重人民最终权力、受人民最终权力制约的政府，才是合法的政府。正如潘思所言，即使所谓的混合性贵族政治，也不过是暗地里顺便分赃。民主被丢弃在一旁，否认人民对于国家权力最终所有权的权力分立，是缺乏合法性的，是不正当的。其所谓的分权，不过是分赃。当分赃不均时，必然会互相攻讦，导致权力的分裂，政府陷入一片混乱。

美国的立国者对政府的普遍态度是不信任。为了保障公民自由和限制政府的权力，他们接纳了孟德斯鸿的想法，在宪法之内清楚地把行政、司法、立法分开，而且让它们互相制衡。美国是联邦制，各州都有自己的宪法和自己的政府，总统的职责是会议召集人；国会是两院制，众议院按人口比例选举出来，参议院是一个州两个，一百个参议员；最高法院是独立的，它有权判决总统行政违宪。—因为宪法至上。

美国最早的党派之争来自于杰斐逊和汉密尔顿，汉密尔顿是重商主义者，而杰斐逊则是重农主义者。在杰斐逊看来，农业社会以土地为主，是最安定的；而工业社会、城市生活容易使人腐败，所以他要把工厂留给欧洲，但又赞成民主。所以，两个人之间闹出了第一次党派之争。在全国和地方权力的制衡上，理论更为细致的是汉密尔顿。他明确了三权的权限范围。国家的最高立法权授予由参议院和众议院组成的立法机关—国会；国家的最高行使权授予选举产生的行政首脑—总统；国家的最高司法权授予法院，各个权力部门不得相互侵犯。美国联邦政府的三权分立，是众多民主政体中最彻底的，而且美国大部分的州政府亦有相同的宪制架构。美国的三权分立和一般的三权分立不同，最大特点是总统的权力较大一些。

立法、行政、司法机关的地位既然平等，那么三部门成员的产生方式应是一致的，即由人民一一唯一的权力独立任命。因此，议员与总统都是由人民直接或间接选举产生，只有联邦最离法官是由总统提名，经参议院同意后任命的。对此，游移在杰斐逊和汉密尔顿两派之间的麦迪逊解释说，联邦最高法院法官是一个“特殊资格”的职位，只有参议院才有眼光去辨别合适的人选；法官的任职是终身的，虽然他在总统与参议院的双重影响下被任命，也不会对他们的权力产生依赖。

三大部门成员的薪资由宪法规定。要是议会有权随意决定行政部门与司法部门成员的薪水，那么这无疑会成为议会恐吓或贻赂两部门成员的有力工具。“付钱的人总是老板，拿人的钱就成了伙计。”在饭碗的威胁或巨大的金钱诱感之下，恐怕只有上帝才能坚持自己的原则。因此，宪法对议员、总统、法官的薪水都有严格的规定。

各部门应该都有各自的手段来防止其他部门对自身权力的俊犯。宪法给予了抵制其他机关俊犯的自卫权和制约权—麦迫逊认为这是维护三权分立的“最可靠的办法”,“野心必须用野心来对抗”。他更强调分权基础上的权力混合与制衡，权力必须用权力来平衡。三权分立最成功的美国，三个部门之间的矛盾错综复杂。三大机构之间的权力制衡，仍然是宪法至上。

宪法规定行政权属于总统，而总统对法官和重要行政官员的任命要经参议院的同意才能生效；政府的开支均由国会拨付，行政部门没钱就无法运转—这是国会制约总统的一大手段；另外，国会制约行政与司法机构的还有弹劾权。弹劾权虽然很少使用，最终的定罪也很难，但弹劾权并非不重要，尼克松总统引爆“水门事件”后就是在弹劾的巨大压力下辞职的。

宪法规定立法权属于由参众两院组成的国会，但总统对国会的立法拥有否决权—国会也不可能在立法范围内独断专行。国会通过的法案一旦被总统否决，绝大多数无望成为法律。总统对司法机构的制约，主要表现在法官尤其是最高法院终身大法官的任命。罗斯福新政时期就通过任命新的大法官，而改变了最高法院反对新政立法的立场。

联邦最高法院对立法与行政机构的制约，主要表现在司法审查，它可以通过解释宪法来推翻国会的立法或总统的行政命令。据统计，从1800年到1983年，被宜布违宪的联邦法律有120多个，州法律超过1000个。而总统一旦被证明妨碍了司法，为了免遭国会的弹劾，就不得不辞职，“帝王总统”从此终结。—尽管联邦最高法院的终身大法官可能就是总统亲自任命的，但也无济于事。

权力制衡的经典原则

权力制约的经典原则实际上也就是“三权分立与制衡”的传统，即立法权、行政权、司法权之间的相互约束和制衡。无论国家的表现形式存在着多大的差异，但三权分立与制衡始终是一个基点。从英国《自由大宪章》、《权利法案》到法国的《人权和公民权宣言》，乃至美国《独立宜言》、1787年宪法以及《人权法案》等，皆如此。

将三权分立与制衡原则运用得相当典范的是美国。建国之初就采纳了孟德斯鸿的三权分立学说，推崇宪法至上，所以有学者把它的政制称为复合共和制。根据宪法，国会掌握立法权，有权要求总统陈述政策以备审议，有权建议、批准总统对所属行政官员的任命，有权批准总统对外缔结的条约，有权通过弹劾案撤换总统，可以建议、批准总统对最高法院法官的任命权，可以弹劾最高法院法官并撤销其职务之权；而握有行政权的总统对国会通过的法案佣有否决权，国会若要推翻总统的否决，须有参、众两院三分之二的多数议员同意，使该项法案重新生效；总统还有特赦权，提名、任命联邦最高法官之权；总统若受到弹劾，参议院有审判权，受审时最高法院的首席法官担任审判庭主席。最高法院则有权解释法律，宜布国会通过的法律违宪无效，因而有权制约国会。—美国政治格局的每一个层级都贯穿了权力制约与平衡的原则。

从古希腊的思想先驱一脉相传而来，权力的分立与制衡学说终于在18世纪逐渐完替和成熟，法国的孟德斯鸿算是集大成者，而其现实的样板则是英国。实际上，欧美国家的分权制衡机制大致而言，不外乎美国、英国、法国几种，’其余的因为国情而有所不同，但基本上大同小异。

美国的三权分立机制，可以说是交错重叠的—也只有美国一个国家如此。一般以两个机构共有权力而形成制约，达到制衡的目的。

行政与立法共有行政权，包括参议院对行政任命权的影响以及总统对法案的否决权；行政任命权属于总统，而其任命高级官员则要得到参议院的认可。行政与立法共有立法权，国会的立法必须经过总统签署才能成为法律，遭总统否决的法案虽然国会可以再次以三分之二的多数通过使之成为法律，但总统的否决权容易操作，而国会两院要形成否定总统的三分之二多数就比较困难。

行政与司法的共有权，是总统对大法官的任命权和大法官对总统权力的掣肘。大法官的任命权属于总统，但法官具有很大的独立性，由于宪法赋予怠统的权力有限，总统要扩大权力就得求助于司法，大法官根据判例可扩大也可缩小总统权力。立法与司法之间的共有权力则包括最高法院的司法审查权，以及参议院对大法官的任命权。国会通过的法律为司法机关的活动提供了依据，而最高法院可以违宪审查推翻国会批准的法律，也可以通过司法解释改变某一法律条欲的具体含义。显然，美国的政制比较充分地体现了分权制衡的原则，操作起来相当复杂，需要很多因素的结合，这与美国特殊的国情密切相关，至今没有一个国家可以模仿成功。

英国是“三权结合”，或者说是“议行合一”。德、意、日等国基本与此类似。英国议会产生政府内阁，而大法官是内阁的当然成员，上议院是最高法院。英国的分权只是机构和职能的分立，通过人员的结合联系在一起，而美国的人员、机构各自分立，通过共有的职能联系起来。从制度上讲，英国的分权制衡不够彻底。

法国的分立机制，有学者称之为“家长制”或“总统统筹式”。俄罗斯也可以归入此列。法国总统是国家权力的核心，是宪法的保证人和协调人。总统不对议会负责，而且可以解散议会。

总理由总统提名，总统参加内阁，并有决定权；而总理还充当总统和议会的中介。总统通过司法委员会和宪法委员会控制司法。司法权很小，只能管辖行政法之外的案件。

实际上，西方政制中的分权制衡机制有广狭两义。狭义的分权制衡就是通常所说的三权分立，广义的就包括了各种非国家权力之间的制衡，如利益集团、媒体、政党等社会力t对国家权力的制衡和监督。虽然三权分立并不是一个国家必然的权力架构，但分权制衡原则肯定有必然的普遏愈义。

分权制衡其实是立足于人性恶的假设。从近代西方政治学的其荃者马基雅维利开始就没有回避人性之恶。—这是文艺复兴之后，思想者考察权力的个人视角。麦迪逊说，如果人都是天使，那政府就没有必要存在了。同样，如果官员都是天使，人民的监怪也没有必要了。基于人性恶的观点，国家的政制设计就必须考虑其后果，防范权力的谧用与官员的腐败，否则国家也会因为制度的漏洞而毁于一旦。不可否认，即使权力本身也有它两重性的利弊，无论“权力是必要的恶”，还是“权力是一把双刃剑”，诸如此类的说法就是这个意思。拥有权力的人不可能主动为人民服务，而当其恃权专横、为非作歹之时，制度本身的制约就沦为了空谈。说得彻底一点，西方权力制约机制以恶制恶，防范权力的异化和腐败；而以权制权并无半点回避，直面权力之弊有助于其服务于国家公共利益。