人人都有自利的天性，官员、政府乃至国家同样不缺乏自利的意图。一般来说，商人们的自利倾向更为显著。如果没有一定的规则予以制约，那么自由买卖市场上的商贩或店家将会不惜以消费者的利益为代价来获得自己利润最大化的目的，政府官员即使不会以选民利益为代价来实现自身权力的最大化，也会愈加操纵本身就不透明的权力。
即使在西方社会，人们也常常会以为，国家或政府既然是公共权力机关，那么从政府本身到官员个人都没有例外，都应该是毫无私利的裁判者，或者说“公家人”。然而，让人遗憾的是，这样一厢情愿的想法往往忽视了政府机关都是由官员和工作人员组成的。从本能来说，官员同样持有人类的“自利性”倾向，而且丝毫不弱于他人。如果公众毫不考虑政府机关以及政府官员的利益诉求，而且以此为出发点建立各种约束制度，那么美好的期望和制度的约束最终仍然可能完全落空。
·帕金森定理向人们昭示，世界各国都普遍存在着机构膨胀、臃员增加的现象，政府的规模也一直都存在着自发扩大的趋势，其动因之一就是官员总在谋求自身权力的最大化。正是出于扩张权力的内在需要，官员会不断地制造官员，机构会不断地增设机构，政府的膨胀呈现荆轮效应。
如果没有宪法为公共权力划分出一定的界限，那么官员的个人利益就会以国家、集体的名义侵吞绝大多数公民和集体成员的个人利益。
潘思：理性的政府是受宪法控制的
潘恩更像是个唯恐天下不乱的捣乱分子。哪里有基动或暴乱，哪里就有他的身影，“哪里有革命，哪里就有潘恩”，而且不遗余力。从美国独立战争到法国大革命都能看到他四处奔走卖力鼓吹的影子。显然，他是一个激进的民主主义者，难以想象他的立国之志却是宪法至上。不过，在他之前，17世纪初登陆北美弗吉尼亚第一个殖民点的清教徒们已经为美国奠定了契约原则。
1620年n月，清教徒拟定的五月花号公约成了美国历史上第一个政治契约，算是美国政治思想的开篇之作。在他们看来，任何人都没有天然的权力，暴力不能产生权力，所以合理的权力都应该奠立于人民相互约定的基础上。社会契约是神圣的，而政府应该是神圣契约的产物，这样的统治才有合法性。他们否定了君权神授的谬论，抛弃了少数人享有特权的贵族制度，确立了主权在民的原则。—契约原则也就成了美国民主的核心．1636年，移民的清教徒通过了一套完整而详尽的宪法—《统一基本法》，对殖民地的政治结构和居民权利作了文字上的规定。1639年后，殖民地代表大会成了殖民地议会，即使非教会成员的自由人也可以入选议会。五月花号公约的效力一直持续到1691年该殖民点并入马塞诸塞湾殖民地为止。
五月花号公约被认为是世界近代史上成文宪法的雏形，也是北美民主政体和美国宪法的源头之一；公约所确立的原则亦被视为美国精神的起源，其历史作用不亚于后来的《独立宣言》。受其影响，康涅狄格殖民地1639年制订的《康涅狄格根本法》，就有了诸如政府的权限、官员（包括总督）的产生、选民的资格以及选举程序等明确而详细的规定，被誉为世界上的第一部成文宪法。这一举动甚至还可能间接催发了英国革命。
18世纪启蒙运动的潮头人物卢梭根据清教徒的五月花号公约史实写出了《社会契约论》，他认为“唯有一种法律，就其本性而言，必须要全体一致同意，这就是社会契约。除了原始的契约之外，多数投票总是可以约束其他一切人”。众所周知，恰恰是卢梭的人民主权思想酿成了血雨腥风的法国大革命。
潘恩在美国开国之前就是一个奋力兜售启蒙思想的民主主义者，行为偏傲。1774年移民北美。1776年，他匿名发表了那篇惊世孩俗的小册子—《常识》。这本不足50页的小册子宣扬的正是此时在欧洲风起云涌的启蒙思想。“社会是由我们的欲望产生的，政府是由我们的邪恶产生的……社会在各种情况下都是受人欢迎的，但说到政府，在最好的时候它是一件免不了的祸害；而在最坏的时候，它就成了不可容忍的祸害。”
潘恩认为，政府虽然是基于人性的邪恶而产生的，但并不是可有可无的。政府有它自身的功能和作用，“政府不过是一个全国性的组织，其目的就在于为全体国民造福”。他设想建立的是“对内行使职权的文官政府”。政府不是一个被动的“守夜人”角色，相反，政府可以成为不断地增进社会稳定和人民幸福的政府，而如此积极有为的政府必定是主权在民的政府。
潘恩认为，北美的法律就是国王。在专制国家中，国王是法律‘而在自由国家中，法律应该成为国王，不应该有其他的例外。为了预防以后发生滥用至高权威的可能，那就不妨在典礼结束的同时推翻国王这一称号，把它分散给有权享受这种称号的公民。
——“组织我们自己的政府，是我们自然的权利。”
此书一出，振聋发耽，甚至普及到了当时的200多万北美居民之，中，几乎每一个成年男子都读过或听人谈过这本小册子。乡村茅舍的藏书，除了《圣经》就是《常识》。在反击英国殖民统治的独立战争中，许多的背囊里都有一本读得皱巴巴的《常识》。华盛顿坦承《常识》“在很多人心里，包括他自己在内，引起了一种巨大的变化”，改变了他们原本抱有的妥协倾向。半年后发表的《独立宣言》也从中获益良多。
“法律就是国王”，是潘恩对自由国家的一种诠释，也是他期待政治权威必须受制于法律的理想。他认为，欧洲君主专制政体下超越于法律的一人之治既荒唐又可怕：“大炮是国王们的律师；判决讼案的不是司法权，而是武力”。“专制主义在法国的历史悠久，它不单属于国王个人。
专制主义到处都有它的标记。每一个机关和部门都有它习俗上的专制主义，每一个地方都有它的巴士底狱，每一个巴士底狱都有它的暴君。”要避免国王及代理人就是法律的暴政，唯一的办法，只能实行相反的原则和制度，即让法律成为国王。
潘恩认为，以共和政体为基础的宪法至上原则是关键性的制度保障。“一个国家应当有一部宪法来指导它的政府。”—宪法的任务就是指导政府，控制和约束政府。“宪法不是名义上的东西，而是实际上的东西。宪法是一种先于政府的东西，而政府只是宪法的产物。宪法不是政府自身的法令，而是人民组建政府的决议。政府如果没有宪法就成为一种无权的权力了……宪法包括政府组建的原则、政府组织的方式、政府具有的权力、选举的方式、议会··…‘及其任期、政府行政部门所具有的权力。总之，凡与文官政府全部组织有关的一切及其行使职权、接受约束的种种原则都在其内。”
潘恩反对君主制、贵族制、世袭制，推崇共和政体，始终认为代议制与大自然的秩序和规律并行不悖，而且与人的理性相合；代议制把有关政府问题的知识普及全国，扫除了愚昧，杜绝了欺编。在代议制下，政府做哪件事都必须向公众讲清楚，每一个人都是政府的经管人，了解政府情况也是公众的分内之事；最重要的是，公众从来就不需要采取盲目服从的奴才作风。
潘恩的一生都在为民主革命鼓吹呐喊。“哪里没有自由，哪里就是我的家。”秉持这一行动逻辑，辗转于英、法、美三国，两次投身于大革命，参与起草了法国《人权宣言》。可以说，潘恩是启蒙运动的行动者，他的“政府邪恶论”和“共和国原则”扬名于世，既传承了英国革命以来的宪政思想，也成就了法国大革命的人权精神和法治原则—宪法高于政府的一切边沁：政府权力的辨别标志
边沁是英国功利主义学派之父，其学说的核心是功利主义。一方面，他相信人的天性完全是自私自利和贪图享乐的，另一方面他又相信，人应该促进最大多数人的最大幸福。所以他认为，人类的一切都是受功利主义原则支配的，而避苦求乐则是人的本性，追求功利就是追求自身的最大幸福。—这就是自利选择原则。而对于社会或政府来说，它们的功利原则应该就是追求最大多数人的最大幸福，政府的目的就是保证“最大多数人的最大幸福”。—这是功利主义的最大幸福原则。显然，“最大多数人的最大幸福”,“共同体的利益就是成员利益的总和。”
边沁认为，从人性出发，凡是能够减轻痛苦增加快乐的，就是道德上的善良，政治上的优越，法律上的权利。政府的职责就是通过避苦求乐来增进社会的幸福。最大多数人的最大幸福，就是判断是非的标准。如果组成社会的个人是幸福和美满的，那么整个国家就是幸福和昌盛的。他认为，法律的制定和形成都是人们有意识活动的结果。所以，立法应遵循的根本原则就是功利，就是为“最大多数人谋求最大的幸福”。
他认为，增进人类社会幸福的办法应该从立法开始，通过立法，并以赏罚奖惩分明的原则，特别是惩罚的手段扼制那些破坏幸福的行为，,来增进社会的福利。边沁特别强调，在立法的时候，在决定权利义务分配的时候，立法者必须确保能够增进社会幸福，必须努力达到以下四个目标：保证公民的生存、富裕、平等和安全，也就是说，法律要“保存生命，达到幸福，促进平等，维护安全”。边沁的另一个立法原则就是保护人民的私有财产权。他认为，财产权与法律是同生共死的，财产权是财产在法律上的表现。没有法律就谈不上财产权的产生和存在，法律的任务就是保护财产权。
边沁认为，国家的产生并不是基于个人的同意，而是人民对权力（或暴力）有了服从的习惯之后就进入了政治社会。所以，国家是肯定有统治者的政治社会，而人民并不是基于某种契约，而是出于对统治者的权力（暴力）有了一种服从的习惯。“政府的事务就是促进社会的幸福”，实现大多数人的最大幸福。但是，“权力越大，那么滋用权力的机会和诱惑也就越大”，所以他确立的政府目标是生存、富裕、安全与平等。生存是第一位的，如果一个政府不能维持生存那就意味着饥饿和混乱。—评价一个政府的好坏主要是以富裕、安全和平等来衡量的。
安全是生命的基础，是人类幸福的首要条件，也是生存、富裕、快乐的保证，所以政府的最大作用就是保障人民的安全：而财产的安全又是安全中的安全，政府要通过法律来保护人民的私有财产。实际上，边沁就是根据功利主义的原则来改进英国的政治结构的。在他看来，所有的法律都是一种邪恶，因为它干涉了人的自由：而颁布和实施法律的政府也是邪恶的．但是，根据他的功利原则，如果惩罚确实是必要的话，那仅仅是出于它能够排除更大的罪恶。立法者应该就“罪恶”或“祸害”权衡和选择，尽量使法律带给人们的祸害小于法律所要制止或避免的祸害。(www.xing528.com)
边沁主张政府在经济上的“不干预原则”，反对亚当·斯密以国家立法来反对高利贷的观点，认为政府不应该干预供需规则，要容许个人自由地贸易—因为干预也是有害而无益的，所以他拥护自由贸易，极力主张毫无限制的自由竞争，而干预只能带来不利，伤害国民财富的积累。他认为，如果放手让个人追求财富的增长，那就可以实现大多数人的最大幸福。如果政府能够按照最大幸福原则满足个人实现利益上的需要，那它就是和人民的利益一致，否则人民就没有理由再服从政府。—促进大多数人的最大幸福就是政府的最基本的底线。
边沁承认主权的存在，而且视之为政治社会的标志；但不是说主权就没有限制。在他看来，“主权无限说”是为专制主义辩护，自由政府与专制政府区别的主要标志，不在于掌握最高权力的人，不在于他掌握的权力的多少，而在于他掌握的权力受到的限制。任何一个时代的统治权都不可能是没有限制的，如果它超越了人民服从的底线，那就会不可避免地引发人民的暴动和起义，最终摧毁他的权力。
边沁对权力的认识己经迥异于启蒙时代，对他来说，简单地限制政府的权力已经没有多大的兴趣，他更在意的是如何限制政府权力专横跋扈，以及政治腐败，使他的功利主义原则能够长驱直入，纵横于世。所以，他热衷于政府的改革。工业时代的英国政府愈来愈有贵族倾向，腐败无能也是官僚机构司空见惯的弊端。边沁认为应该确立自由批判原则，并以此抨击保守派的权威。
在他看来，一种制度如果不受批判就无法得到改进；任何一种制度如果不去找毛病，那就永远无法改正。即使对政治制度作了鲁莽而且毫不客气的攻击，那也用不着害怕。如果制度是好的，那肯定有很多人出面维护它；如果抨击的理由不足，那也只是使它经受到了一次考验而已。一害怕对现存制度进行批评是完全没有理由的。政治家如果没有一点应有的脚襟，而是因循守旧、唯唯诺诺、目光短浅的人，那对于增进社会的福利来说也只是一种空洞的承诺，而对政府来说更是一种致命的伤害。所以他说，“在法治政府之下，公民的座右铭应该就是：严格地服从，自由地批评”。
1688年革命后的英国，奠立的是君主立宪制，贵族的倾向十分显著，政府的利益与人民的利益脱节，议会的上院是贵族世袭的，高谈阔论的；下院虽然来自于民主选举，但也只是跑腿办理公务的。边沁认为，唯有经过人民选举的一院制才是民主的政治，如此才能使立法更为‘民主’确立起立法议会的权威。然后由立法议会选举总理，总理再自行挑选官员。为了能够使官员廉洁奉公，恪尽职守，防止政府的自利行为，就必须接受人民的监督；而选举就是惩治政府腐败无能的有力武器，普选制最方便于人民参与监督政府。
边沁主张在宪法的范围之内建立一个廉洁、明智、负责任的民主政府，认为这种政府是可以通过代议制和普选制实现的。—这与他的功利主义原则是一贯的，无论是权利的安排还是法治的建构，都是如此。边沁的治国之道促使西方政治思想再一次转向，从古典自由主义迈向功利自由主义，为后世的实证主义和实用主义开辟了先河。
身为19世纪的功利自由主义者，边沁在政府权力与个人自由之间的论述颇具匠心。自由主义者执意于维护个人权利和自由，限制政府权力成了他们坚定不移的原则，为此，他们倡导法律改革，反对政府、国家对经济的干预，以防止政府权力的扩张、滥用以至于威胁到个人权利与自由市场；而且他们立足于宪法，并就英国的议会改革、实现民主政治贡献了自己的智慧，对后世的政治改革不无推动和促进。
密尔父子：代议制政府与政府包揽一切的权力崇拜
詹姆·密尔也是19世纪英国功利主义学派的代表人物，而且还是边沁功利思想的追随者和鼓吹者。所以，他也把趋利避害当作了人的行为准则，认为功利就是道德的本质，是人类心理的根源，也是为人处世的动机；而且他还认为功利是社会进步的原则，也是人类生活日趋美好的原则。因此，他为英国的殖民统治辩护，撰写了《英属印度史》并以此一举成名，获得了东印度公司的高薪聘用。
密尔也认为，人性就是尽可能获得更多的快乐和幸福，尽可能避免不必要的痛苦。所以人性的规律就是一旦人获得了驾驭他人的权力，他就会滥用权力，想方设法地使他人置于自己的控制之下，或者以权谋取暴利；政府的目的尽管是要实现大多数人的最大幸福，而一旦统治者握有的权力不加限制，就会将自己的利益凌驾于整个社会之上，因为统治者本人难以逃避人性的规律；政府又是由个人组成的，同样也难以逃脱人性规律的支配，无论君主制政府还是贵族制政府，都会以权力占有人民的利益而中饱私囊。即使像英国这样政制平衡的典范，由国王、上院（贵族）和下院（平民）联合掌权的政府也逃脱不了人性的规律，不能实现大多数人的最大幸福。
在他看来，要使权力避免走向腐败，保障人民的最大幸福，：它的预防机制就是代议民主制。
也就是放手让公民选举代表，并赋予平民院足够的制约权力，使之能够成功地反制国王的权力和贵族的权力，即使国王和贵族联手也无法推翻这种制约的权力。密尔在君主立宪的框架之下，承认国王、抑制贵族，提升代议机构的权威。他认为，如果国王屈从于贵族，与人民对立，那他就成了万恶之源。所以，密尔主张以法律抑制贵族院的否决权，认为贵族院否决两次之后，平民院就可以自行将其主张颁布为法律。
如果代议制也不幸步其后尘，那就继续扩大民主的范围，以任期制和普选制杜绝其中的弊端。
—任期制的代表也会利用人民的信任谋取自己的私利，而普选制则破除了财产的资格限制，可以将正直的人才选拔上来，保障政治上的廉洁。他觉得，只要公众或社会上的大多数人都拥有选举权，那么政府仍然可以代表人民的公共利益，因为被选的少数人背后有绝大多数人的制约，可以保证他们为人民的利益而工作，而绝大多数人仍可继续自己平时的利益追求。政府仍可实现人民的最大幸福。
密尔把自己的政治理想寄托在中间阶层身上，也就是40岁以上的男性公民群体，认为他们与下层民众有着和谐的联系，也是下层民众的楷模，而且拥有公共精神。—公民权尚未扩大到妇女和年轻人，被认为是“父权范围内的民主”，也招致了后世思想者的诟病。连他的儿子小密尔也觉得这是他父亲思想中最糟糕的一点。此外，密尔认为，言论出版自由是有效制约政府缺点和权力滥用的机制，没有它，自由选举就无法达到目的。而且政府不得控制言论出版的权限，否则就是专制政府，因为专制政府鼓励愚昧，维护的恰恰就是政府的邪恶。—密尔的代议制思想多半都体现在他的论文《论政府》一文中。
小密尔—约翰·密尔的名气远远超越了密尔，甚至被拉斯基赞誉为“理性之灯”,“理性之灯由于密尔的存在而更光芒万丈”。小密尔的时代，正是英国工业革命之后英国成了“世界工场”、对外贸易与掠夺成风的年代，议会改革、扩大选举、匿名投票……如火如荼，所以他的政治思想相当驳杂，涵盖自由主义、民主主义以及社会主义等许多层面，留给后世的是“一切时代的思想”。
他所著的《论自由》是自由主义人权思想的重要力作，与洛克的《政府论》（下篇）、罗尔斯的《正义论》并称为自由主义三大经典著作。小密尔被称为“自由主义之圣”，而《论自由》则可算是自由主义理论体系最后完成的标志，足见其在自由主义发展史中的重要地位。
经历了17世纪的政治自由与18世纪的经济自由之后，小密尔的《论自由》以“群己权界论”莫立了自由主义的社会自由（或日公民自由）理论。他认为，即使由多数人选举出的民主政府，其越权干涉个人自由的行为也是不可避免的，尤其在“多数人的暴政”下，少数人的利益往往被忽视或者侵犯。所以，即使在民主政体下，对于政府权力的严格限制也是必不可少的。此外，社会也有“社会的暴政”，公众以社会习俗而不是多数人意见的名义对个人自由做出限制。在个人活动的领域里，个人享有完全的自由，自由绝对不可侵犯；而只有在涉及他人的那部分之时才须对社会负责。也就是说，在社会领域中，群己权界论的唯一目的就是防止对他人的伤害。此谓“伤害社会原则”。
小密尔认为，经济上，在自然规律决定的生产领域，国家不必也不能去千涉，实行放任主义，任其自由章争就可以了；而在分配领域，因为是统治者的法律和习惯决定的，所以国家完全可以施行干涉，纠正不合理的分配制度，减少机会的不均等，使财富分散，改善下层民众的生活状况。
在个人和政府之间，他坚持认为，能让个人做的一概不要由政府做，政府能够做好它非做不可的那一块就行了，除此以外都别插手。即使政府的干涉不至于侵犯个人的自由，这种干涉也是不允许的。他的理由是，第一，个人能够发挥个人的积极性。因为个人对自己的事务的了解总要胜过政府，因此，由他自己来办会好得多。个人可以长期地负责自己的事务，而且可以委托他的人不断地一代代接下去；而政府则不行，因为政府毕竟只是一个特殊的机构，负责任的人少，反正宫员任届到期就走人，个人则长期稳定。第二，即使由政府来办可能更好，那也应该由个人来办，因为这样可以提高个人的能力，而且个人做还可以锻炼人的创造性，而且长期积累的经验更好。
第三，个人做事的效率显然要比政府更高。因此，他赞成能让个人做的尽量放手让个人去做。
如果政府包揽了太多的社会事务，意味着政府在拼命地增加自己的权力，挤占了社会和个人的空间。这对于国家来说肯定不是什么好事，一个社会长期如此的话就容易形成它对政府的依赖，甚至还会滋生出更大的祸患。密尔指出，政府权力过大，那么它付出的政治成本也相当高。尤其是那些从业人员的任命和报酬都得由政府自己来管，既然如此，即使社会还有所谓的言论出版自由和平民的立法组织，也不足以使这个国家成为名副其实的自由国度；而且还极容易形成权力崇拜，使人们将钻进官僚机构并谋求步步升迁作为自己唯一的进取目标，权力崇拜难免会导致权力的寻租行为，根本上不利于社会保持活力；同时还会导致政府的专制权力，反而造成对官僚自身和整个社会的普遍奴役；还会不可避免地产生官僚主义，既不利于保持行政效率，也不利于政令的畅通顺达。所以，政府的集中控制固然是必不可少的，但是，如果它干预过多，那就会必然损害人类的自由和进步。
在小密尔看来，“要尽量获得集中权力和集中智慧的优点而又不至于把一般活动过量地转入政府方面。—这是政治艺术中最困难最复杂的问题”。所以，政府应该最大限度地把权力下放给个人，而政府自身应该做的只是收集信息并向个人发布—权力应该分散，而信息应该集中，因为个人收集信息的能力毕竟有限，只有政府有条件广泛收集信息并提供给行动者个人。超出这个范围，政府的干涉越少越好，“国家的价值，从长远看来，归根结蒂还在于组成它的全体个人的价值。”
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