和平发展中大国的责任

七、案例——兼顾国内外发展，应对全球性挑战：中国在气候变化治理中的责任承担

由于国力日渐腾升，国际社会普遍期待中国领导应对气候变化威胁。但中国当前的首要任务还是国内发展，而发展权是主权，按照权责利对等原则，中国参与气候变化治理不应以损害主权为前提。因此，如何做到三者平衡，兼顾国内国际两个层面发展就是中国在气候变化问题中承担国际责任的关键。目前来看，中国已迈出诸多实质性步伐。

首先，中国为减少自身温室气体排放已在国内作出了明显的政策改变，而且绝非权宜之计。中国政府曾在《“十一五”规划纲要》中首次写入五年累计降低单位GDP能耗20%等约束性指标，但在金融危机中的首要任务却是刺激经济增长。然而截至危机最为严重的2009年2月，在报送到环保部的194个项目中已有14个被暂缓审批或不予审批，原因就是即使在危机时期，环保部依然对项目申请实行了“四个不批、三个严格”的标准。^［24］与此同时，时任中国国家主席胡锦涛在参观2009年“中国国际节能减排和新能源科技博览会”时更明确指出，“在当前应对国际金融危机的形势下，节能减排和开发新能源工作尤其不能放松”^［25］。按照这一要求，危机中的四万亿财政刺激方案最后没有一分钱进入“两高一资”（高污染、高能耗和资源性）行业，具体分布为：民生工程44%，自主创新、结构调整、节能减排、生态建设整体16%，重大基础设施建设23%，汶川地震灾后重建14%，其他公共支出3%。^［26］

中国政府为应对气候变化的另一项重要政策变化就是在可持续发展试验区基础上新设立“两型社会试验区”。2007年12月24日，在《联合国气候变化框架公约》缔约方巴厘岛大会结束后不久，中国中央政府批准了武汉城市圈和长株潭城市群为全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区，目的是“切实走出一条有别于传统模式的工业化、城市化发展新路，为推动全国体制改革、实现科学发展与社会和谐发挥示范和带动作用”^［27］。

中国在改革开放之初也设立过可持续发展试验区，即给予某些县市和城区政策支持以开展可持续发展实验，但数量多、规模小，只有31%属于大城市城区型，即在大城市中某个城区设立试验区，如武汉市江岸区。^［28］而武汉城市圈的“两型社会试验区”则包括了以武汉为中心的周围8个大中型城市，占湖北省面积的33%，2004年GDP和财政收入分别占全省的73%和74%。长沙、株洲、湘潭城市群面积占湖南省的13.3%，2006年人口、GDP和财政收入分别占全省的19.2%、37.6%和38.2%。更重要的是，两个试验区高度聚集了钢铁、汽车、机械、高新技术、冶金、医药、化工、电力等产业，既是工业重镇，又是主要能耗中心，因此对于中国探索“一条有别于传统模式的工业化、城市化发展新路”具有典型战略意义，其作用是传统试验区无法相比的。

这些变化说明中国已开始从环境换取经济增长进入到环境保护优化经济增长的新时期^［29］，希望通过彻底转变发展方式努力实现发展与环境“并重”，由此也带来了显著成效。截至2009年底，中国仅推动节能降耗一项就相当于减排11亿吨二氧化碳。中国的“十二五”规划首次确定了“绿色发展”为主题来论述“两型”社会，凸显了“绿色发展指标”。^［30］而2010年4月，由联合国环境署和独立非营利性机构合作开展的研究表明，46%的国家自哥本哈根会议后在气候问责方面取得了进展，其中德国、中国和韩国表现最佳。^［31］

其次，中国为推动国际气候机制建设发挥了关键作用。第一，中国是维持和创新现有国际气候机制基本原则的关键力量。以《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》及其后续文件为主要内容的国际气候机制是目前气候变化全球治理的制度保障，其基本原则就是各缔约方应承担“共同但有区别的责任”。而发达国家普遍希望推倒《京都议定书》另起炉灶，但建立新机制的成本明显高于维持现有机制的成本，这就需要坚定政治意愿维持现有机制以推动谈判在已有成果基础上继续进行，而中国的贡献正在于此。正如时任中国国务院总理温家宝在哥本哈根大会上指出的：“《联合国气候变化框架公约》及其《京都议定书》是各国经过长期艰苦努力取得的成果，凝聚了各方的广泛共识，是国际合作应对气候变化的法律基础和行动指南，必须倍加珍惜、巩固发展。本次会议的成果必须坚持而不能模糊公约及其议定书的基本原则，必须遵循而不能偏离‘巴厘路线图’的授权，必须锁定而不能否定业已达成的共识和谈判取得的进展。”^［32］正是在这一坚定政治意愿支撑下，中国才能推动《哥本哈根协议》达成，为2010年的坎昆气候谈判打下基础。同时，中国自主设立的碳强度减排指标若能顺利实现，必将强化《京都议定书》要求发展中国家自愿减排的规范，并为国际社会减排行动做出表率。为实现此目标，中国虽反对“可报告、可检测、可核查”原则，但仍在《哥本哈根协议》中同意在缔约方大会所采纳指南基础上每两年通报并接受国际专家磋商和指导。^［33］另外，针对困扰《京都议定书》的责任判定问题，中国政府始终强调人均碳排放计算的公正性，如果这一原则能写入新全球气候协议，无疑是对国际气候机制建设的一大创新性贡献。^［34］

第二，中国是推动全球新能源技术转让的关键力量。发达国家不愿政府主导向发展中国家的低碳技术转让是阻碍国际气候机制发展的核心问题之一。中国学者认为，一种可行的解决方式是建立专门政府间合作机构和机制负责技术资金转移。^［35］正是在以中国为代表的发展中国家坚持要求下，各方最终妥协在《哥本哈根协议》中写入设立“哥本哈根绿色气候基金”作为包括提升发展中国家减缓、适应能力及资金与技术转让的主体机构。尽管具体制度安排还需谈判，但这一表述已朝政府主导技术转让方向迈出了第一步。

第三，中国是实现气候变化地区治理的关键力量。当前气候变化全球治理机制的一大问题是单一协议涉及国家太多，利益协调极为困难。因此，“一个基于国家间、国家集团间和地区间的协议组合应当是国际气候机制的合理安排，这事实上也将增强全球性协议的效果”^［36］。目前地区气候治理的成功典范是欧盟，在中国的积极推动下，亚太地区气候治理也成果显著。一是中国自成为亚太经合组织成员以来，就积极参与其多边能源合作并努力实施有关能源倡议，已有效推动该组织在能源效率与节能合作、新能源及可再生能源合作、能源运输及基础设施合作三方面取得突出成效。^［37］二是时任中国国家主席胡锦涛在2007年亚太经济合作组织第十五次领导人非正式会议上提出建立“亚太森林恢复和可持续管理网络”，旨在通过信息共享、政策对话、能力建设、示范项目，促进亚太地区森林的恢复和可持续经营，增强森林生态系统的生产能力和生态功能，充分发挥森林在减缓气候变暖中的作用。目标是促进区域内森林恢复，开展造林和再造林，为实现“2020年之前达到APEC区域内各类森林面积增长2 000万公顷”^［38］的目标作出贡献。该网络已于2008年9月在北京正式启动，为亚太地区气候治理提供了新的平台与机遇。亚太地区气候治理的一大优势是集中了世界主要温室气体排放大国，同时又有多种合作机制并存，因此既能实现许多小范围气候治理组合，又能取得治理实效，而作为亚太诸多国际机制重要成员的中国，无疑将成为推动该地区气候治理的关键力量。

第四，中国是援助发展中国家应对气候变化的关键力量。2000—2009年，中国已为发展中国家举办了50期节能环保培训班，其中包括水电、沼气等可再生能源培训班。同时，中国还直接向发展中国家进行可再生能源项目援助，提升其应对气候变化的能力，如2005年4月为古巴建成了一套太阳能光伏电池设备，年生产能力200千峰瓦；2009年12月又在援建汤加生态示范农场建成沼气使用系统。另外，中国还主动帮助小岛国减少气候变化可能带来的直接威胁，如2009年10月，中国在马尔代夫开工建设从低地移向高地居住的“安心岛”工程，包括47套单层住宅，共4 447平方米。这些举措为发展中国家缓解和适应气候变化威胁起到了积极作用。

由此可见，尽管面对巨大压力，中国政府依然在努力寻求保持国内发展与应对气候变化威胁的艰难平衡，这一努力无疑彰显了中国在建设国际社会和维护人类共同安全方面的巨大责任感。

注释

［1］［美］曼瑟尔·奥尔森：《集体行动的逻辑》，14页，上海，三联书店上海分店、上海人民出版社，1995。

［2］参见胡鞍钢：《中国崛起之路》，27页，北京，北京大学出版社，2007。

［3］参见［英］赫德利·布尔：《无政府社会——世界政治秩序研究》，13页，北京，世界知识出版社，2003。

［4］［古希腊］亚里士多德：《政治学》，7页，北京，商务印书馆，1965。

［5］转引自李铁成主编：《走进联合国》，367页，北京，人民出版社，2008。

［6］参见《中国关于联合国改革问题的立场文件》，见http://www.fmprc.gov.cn/chn/pds/ziliao/zt/ywzt/2005year/zgylhg/t199083.htm，2005-06-07。

［7］参见胡锦涛：《努力建设持久和平、共同繁荣的和谐世界》，载http://news.xinhuanet.com/world/2005-09/16/content_3496858.htm，2005-09-16。

［8］促进“千年发展目标”实现的六项举措分别是：（1）未来五年内将援建发展中国家的农业技术示范中心和对外派遣的农业专家、技术人员数量翻一番，为发展中国家提供3 000人次来华农业培训；（2）向联合国粮农组织捐款3 000万美元设立信托基金，用于帮助发展中国家提高农业生产能力；（3）向粮食紧缺国家提供出口和援助；（4）未来五年内向发展中国家新增一万个来华留学奖学金名额等；（5）免除最不发达国家2008年底对华到期未还的无息贷款，给予最不发达国家95%的产品零关税待遇；（6）未来五年内为发展中国家援建一百个小水电、太阳能、沼气等小型清洁能源项目。

［9］参见门洪华：《中国国际战略调整与联合国外交（1949—2009）》，见中国联合国协会主编：《中国的联合国外交》，42页，北京，世界知识出版社，2009。

［10］参见杨泽伟主编：《联合国改革的国际法问题研究》，337～338页，武汉，武汉大学出版社，2009。

［11］参见辛本健：《中国减排与国际呼应》，载《人民日报》（海外版），2010-08-06。

［12］参见刘长永：《小汤山“非典”医院七昼夜建成》，载《中国经济周刊》，2009（39）。

［13］参见李文钊：《从非典到甲型H1N1流感中国走了多远？》，载《新京报》，2009-05-16。

［14］参见陈竺：《全面做好甲型H1N1流感疫苗预防接种工作全国电视电话动员大会上的讲话》，见中华人民共和国卫生部网站，2009-11-03。(www.xing528.com)

［15］参见外交部网站，http://www.fmprc.gov.cn/chn/pds/ziliao/tytj/。

［16］参见《中国的军控、裁军与防扩散努力》白皮书中的“生物武器和化学武器问题”部分，见http://news.xinhuanet.com/mil/2005-09/01/content_3429141_2.htm。

［17］参见中国代表团团长成竞业大使于2007年在瑞士日内瓦举行的经修订的《地雷议定书》第九届年会上的发言，见http://www.chinanews.com.cn/gn/news/2007/11-14/1077059.shtml。

［18］参见宋泓：《中国与WTO：一个相互学习、适应和促进的过程》，见王逸舟主编：《磨合中的建构：中国与国际组织关系的多视角透视》，217～219页，北京，中国发展出版社，2003。

［19］参见《中国知识产权保护状况》白皮书（2009年），见中华人民共和国国家知识产权局网站。

［20］《法〈欧洲时报〉评环保总局升为环保部：亮点中的亮点》，见http://www.china.com.cn/tech/zhuanti/wyh/2008-03/15/content_12702315.htm。

［21］参见［美］罗伯特·基欧汉、约瑟夫·奈：《权力与相互依赖（第3版）》，25～26页，北京，北京大学出版社，2002。

［22］［美］罗伯特·基欧汉：《霸权之后——世界政治经济中的合作与纷争》，61页，上海，上海人民出版社，2006。

［23］参见庞革平：《中国—东盟自贸区催生新商机》，载《人民日报》，2010-07-26。

［24］“四个不批”，即国家明令淘汰、禁止建设、不符合国家产业政策的项目，一律不批；环境污染重，产品质量低，高能耗、高物耗、高水耗，污染物不能达标排放的项目，一律不批；环境质量不能满足环境功能要求的、没有总量指标的项目，一律不批；位于自然保护区核心区、缓冲区的项目一律不批。“三个严格”，即严格限制涉及饮用水水源保护区、自然保护区、风景名胜区、重要生态功能区等环境敏感区的项目；严格控制高能耗、高污染、高耗资项目建设，杜绝已被淘汰的项目以技术改造、投资拉动等名义恢复生产；严格按照总量控制的要求，把污染物排放总量作为区域、行业、企业发展的前提条件。

［25］《胡锦涛：应对国际金融危机　节能减排工作尤其不能放松》，见中国共产党新闻网，2009-03-21。

［26］参见中华人民共和国国家发展和改革委员会主任张平在第十一届全国人民代表大会第三次会议新闻中心举行的有关中国宏观经济政策记者招待会上的回答，见http://2010lianghui.people.com.cn/GB/181620/181621/183395/183397/index.html。

［27］《国家发展和改革委员会关于批准武汉城市圈和长株潭城市群为全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区的通知》，见http://wh2xsh.wh.gov.cn/gjw j/2008/08/04110953.html。

［28］参见科学技术部社会发展科技司、中国21世纪议程管理中心：《国家可持续发展试验区报告（1986—2006）》，15～18页，北京，社会科学文献出版社，2007。

［29］参见中国环境与发展国际合作委员会年度政策报告编辑委员会编：《中国环境与发展的战略转型》，19页，北京，中国环境科学出版社，2007。

［30］参见胡鞍钢：《中国“十二五”规划与绿色发展》，见人民网，2011-07-13。

［31］参见《环境署：哥本哈根会议后中、德、韩气候问责改善最为显著》，见http://www.un.org/zh/climatechange/newsdetails.asp？newsID＝13341。

［32］温家宝：《凝聚共识　加强合作　推进应对气候变化历史进程》，载《人民日报》，2009-12-19。

［33］参见《哥本哈根协议》第五条。

［34］关于人均碳排放标准公平性与正义性的详细研究可参见潘家华的系列文章。潘家华：《人文发展分析的概念构架与经验数据——以对碳排放空间的需求为例》，载《中国社会科学》，2002（6）；潘家华：《满足基本需求的碳预算及其国际公平与可持续含义》，载《世界经济与政治》，2008（1）；潘家华、陈迎：《碳预算方案：一个公平、可持续的国际气候制度框架》，载《中国社会科学》，2009（5）；潘家华、郑艳：《基于人际公平的碳排放概念及其理论含义》，载《世界经济与政治》，2009（10）；潘家华：《碳排放与发展权益》，见杨洁勉主编：《世界气候外交和中国的应对》，241～256页，北京，时事出版社，2009。

［35］参见邹骥：《气候变化领域技术开发与转让国际机制创新》，载《环境保护》，2008（5）。

［36］Anthony Giddens，The Politics of Climate Change，Cambridge，Polity Press，2009，p.220.

［37］参见许勤华、王红军：《亚太经合组织多边能源合作与中国》，载《现代国际关系》，2009（12）。

［38］《“亚太森林恢复与可持续管理网络”今天正式启动》，见http://politics.people.com.cn/GB/1026/8105005.html。