调查结果：MQ乡CT村民主建设的影响与变革

MQ乡CT村民主建设的调查

CT村共198户村民，809人，分为四个村民小组。一组、二组户数少，离村子新修建的主道路较近，居住条件也较好；三组、四组间有较清晰的界限，居住条件次于一、二组。

在与村干部的座谈中，我们了解了CT村的基本情况：全村共有耕地1050亩，其中包括100亩果树；村里搞运输、办养殖和提供劳务的人较多．有村办企业一个，由现任村长承包。全村工农业总产值的结构，农业只占6．97%，多种经营占30．41%，工业比重最大，占51．．53%，达872．4万元。全村1998年人均纯收入达1850元。在文化水平上，42．4%的村民达到初中文化程度，13．6%达到高中文化程度。村组干部13人全为初中或高中文化程度，其中有两名党员，平均年龄为42岁。

村长告诉我们，CT村于1998年5月底进行了选举，新的村委会于当年6月正式上任。选举时是15户选一代表，共30名代表参加投票，可代表90%的村民意愿。选举结果除他被新选入村委会外，其他干部没有变动。

座谈结束后，我们按照各村民小组人数占全村人数的比例，结合户数，采用不重复简单随机抽样法抽取了30户（每户调查一人）作为本次调查的样本。为了使样本具有代表性，在抽样时，尽量在性别、年龄段的选择上做到比较平均，并使样本户的分布均匀地分散到全村。四个组选取的户数分别为：5、5、9、11。调查采用问卷方式。问卷汇总结果及关于它的一些思考和建议如下：

一　样本特征概述

被走访的30人中，16位男性，14位女性；一位村民的年龄低于20岁，14位村民的年龄在2l岁至50岁之间，其中2l～35岁，36～50岁年龄段恰好各有7人，50岁以上的15人。被走访村民的文化程度以初中居多，达56．7%，高中文化程度的占13．3%，文盲或半文盲2人。30人中，有3名共产党员，3名共青团员。全村有宗教信仰的村民共4人，样本中恰好抽到一人。30人中，有2名村组干部，2名村民代表，1名议事会成员，其余都是普通村民。抽样结果，户主和非户主恰好各占一半。从样本看，村民除从事种植业外，还有兼搞养殖业的3人，工人、个体户、教师各1人，提供劳务的5人。从被调查户的家庭人口看，6人以下的占60．03%，6人的占1／3，6人以上的只有6．67%，在一定程度上，说明了农村家庭结构正在从直系家庭向核心家庭过渡的趋势，这将对农村家庭民主产生直接影响。39．3%的家庭有在外职工、干部、军人或学生，说明农户与外界的联系加强了。关于家庭人均纯收入水平，问卷结果显示，48．3%的家庭在500元以下，1000元以下的家庭占样本户比重的72．4%，与村会计提供的全村人均纯收入达1850元出入甚大。对这种差距的解释除村民对人均纯收入的理解有偏差外，其他原因将在后文的分析中指出。

二　CT村基层民主现状

问卷汇总结果显示，村里现任干部是1998年产生的，也有一部分村民回答“1995年以前”。这与本届村委会选举只增补村长，其他干部不变，且这些干部都在位多年有关。村民之所以对连选连任和不曾选举视为同一，与CT村选举程序有关。下文将对此作详细分析。

从29份问卷中的优势答案看，村干部的产生是通过乡镇提名候选人（51．7%）和村民选举（37．9%）产生。认为现任干部是乡镇任命的占到31．03%。68．97%的被访村民回答村里没有竞选演说这回事。虽然样本显示65．52%的人认为选干部时实行了无记名投票，55．17%的人回答是差额选举，但认为村干部选举过程不合法和不完全合法的人还是占到72．41%（百分数是样本所显示的，下文同）。对选举结果不满意、不太满意和不关心结果的人占到55．17%。对干部工作不满意或不太满意的也过了一半。民主选举的干部为何会遭到大多数群众的不满呢？在进行具体分析之前，我们可以先从村民对问卷其他问题的回答中找出一些原因。

41．38%的村民对“你们村的新一轮土地承包方案是否经过村民会议、村民代表会或村民议事会讨论决定”一问题回答“不是”或“不知道”。回答“是”的部分村民还会补充一句，“即使开会，也是形式，干部早定好了”。31．03%的人不知道村民会议或村民代表会议讨论什么问题或回答“根本不开会”。而根据知道开会内容的村民反映，会议基本不讨论财务问题、提留收取、集体收入分配。75．86%的村民说村上重大事项是由少数干部或党支部、村委会说了算。31．03%的村民不知道村民代表会是哪年设立的，而一半村民都说代表是村干部指定的。62．07%的村民说1998年未开过各种会或不知道开会的事，即使知道开会的村民，也多指小组会议，让人很怀疑村民会议、村民代表会议或议事会是否像村干部说得那样是定期召开。各种会议的决定能否落实这一问题上，只有1人回答“能”，此人还是村小组长。对于村务公开，村民更是有怒气又管不了。虽然93．1%的人知道实行了村务公开，但对于公开的时间，答案很分散，可见其开始时就未受大多村民瞩目。回答村务公布结果真实的村民不超过50%，但对其效果不满意的却过了半。79．3l%的人看过，但大多数人的态度是在下面议论或不管（72．41%），认为自己能力有限，反映了也没用，有的人还怕报复。

从与村民的交谈及问卷汇总结果看，CT村的民主选举是图具形式，而民主决策、民主管理、民主监督连完整的形式也没有。

对比与村干部的座谈和跟村民的交谈，结合问卷，我们把CT村的民主现状总结如下：选举在形式上是15户选一名代表，组成选举委员会，提名候选人。但由于选委会是党支部负责组织的，委员的人选由村党支部提名产生，候选人的提名实际上是乡镇和党支部共同操办的，因此也有村民反映候选人是乡上直接提出的，最民主的说法也是代表选举与乡镇提名相结合。选举时，小组长的产生是这样的：村委会组织群众提名候选人，经村委会筛选，群众再选举。但由于候选人提名权实际被村委会控制，因此小组长的产生与村干部指定无实质区别。村民代表会于1996年设立，当时是临时代表，现在的代表是1998年产生的，产生方式是干部指定与村民提名相结合。由于各组户数不同而代表名额相同，村民很不满意。村上虽有议事会，但一多半村民不知道村民代表会和议事会的区别就是对其作用的一个最好说明了。

可见，无论是村组干部还是村民代表的选举，由于候选人的提名权很大程度上被控制，即使群众看到了差额选举、无记名投票、秘密写票等民主形式，却仍认为干部是指定的、任命的，选举过程是不合法的，有一多半村民不满意选举结果。

据干部讲，村里的大事1998年换届选举前是党支部和村委会决定，换届后是村民代表会决定。但大多数村民认为还是老样子。被访的议事会成员明确指出，重大事项还是村主任、村支书说了算。对比24．14%的村民“开会决定”的回答，我们推测有三种解释：一是大事由代表会决定，但代表在会前未听取村民意见，会后未传达会议精神，因此只有代表本人和近邻、亲朋知道开会的事，普通村民就认为不开会；二是大事不开会讨论，回答“是”的村民混淆了村民会议、村民代表会与小组会的区别。在我们去调查之前的一段时间，由于天旱，各村民小组开过多次会讨论浇地的事，而这件事对于村民是头等大事；三是开了会，但只是形式，决定权在干部。无论是哪种情况，都反映出了村里民主决策的薄弱。

关于村民代表会设立的年份及1998年开会次数，不但从村民的回答中难以理出答案，就是5个村干部的回答也不一样。民主决策和民主管理的薄弱由此可窥一斑。

村里的民主监督形式十分单一，只有形式上的村务公开。虽然村长和两名村民说村干部进行过述职，但没有民主评议和信任投票与之结合，作用十分有限。对于村务公开，有的村民直言：能公开，就是做好了账，看也看不出问题，即使看出问题，大多数人也采取消极态度。这正好与村干部“没人反映不同意见”的“自豪”相照应。至于罢免不称职的村干部，村民更是用一句“谁敢呢”来回答。

可见，民主选举的权利只在形式上给了村民，而民主决策、管理和监督的实施力度就更差了。有些权利，村民何止是没有，简直就不知道自己有。如关于提留收缴及使用的问题，全部被访村民都说，“那是定好的，我们哪能管？我们只有交的义务”，许多村民还是在与我们的交谈中才知道自己有罢免不称职村干部的权力。对于民主监督，村民普遍只熟悉村务公开这一种，而对此也只是狭义地理解为财务公开。可见，农村基层民主制度建设的现状与村民的民主意识是息息相关的。

三　CT村村民民主意识

从问卷汇总结果看，村民的民主意识正在觉醒，村民都有通过民主方式表达自己意愿的渴望，但又存有自己力量微薄、怕报复等顾虑，对如何行使自己享有的权利也不十分了解。(www.xing528.com)

除一个村民认为“乡镇提名、代表选举”的干部产生方式好外，其他村民都赞成直接选举。86．2l%的人都表示会按对候选人的平时了解投票，认为竞选演说中的承诺由于约束机制弱而不可信。93．1l%的人表示会抵制违法贿选行为，珍惜自己的民主权利。全部被访村民都认为民选干部好于任命干部。有41．38%的被访村民愿意参加竞选，主要出于为村民办实事的动机，而于实现自我价值很少考虑。88．66%的人认为村干部首先应向村民负责。但72．4l%的人认为村干部权力过大。可见，在农村，干部侵犯村民权利的情况是存在的。从问卷看，村民认为当干部最主要的条件是带领群众致富的能力，其次是品质好，科学文化素质和民主意识也被多数村民认为很重要。与此相应，村民认为干部的最主要任务是为村民服务，带领大家致富，表达了村民对“能人”的信服，也对干部素质提出了更高要求．也许这就是村民虽认为选举程序不合法，但仍有37．93%的人对结果和干部工作满意的原因。因为本届村长从1990年起承包村上砖厂，搞得挺红火，是个能人。86．21%的村民认为民选干部需要监督，但对于监督的有效方式比较迷惑。部分村民认为没有实际中可行的监督方式。部分村民虽对村务公开持冷漠态度，但仍认为实际中还找不出其他更有效的方法。对于有权罢免不称职干部和民主评议，27．59%的村民认为虽然有效，但距现实太遥远。而大多数人并不认为干部述职是其义务。认为有权罢免不称职村干部的村民也注明这必须报请上级批准。

大多数村民清楚自己的基本权利。58．62%的人认为向农户下达指令性计划的做法不对，但对上面布置的任务仍会采取“无条件执行”的态度，只有6．9%的人要先看合不合法。可见，村民保护自己权利的力量很弱。认为下达指令性计划“对”的村民把“我种了，你要收”作为前提。这是将指令计划与经济主体之间自愿签订经济合同的行为混淆起来了。

从问卷看，选举程序合法与否、村民素质高低、上级干预对村干部公正选举影响最大，家族势力的影响在减小，这与家庭结构的变化及问卷显示的大多数农户实现家庭民主分不开，也反映了村民民主意识的提高及独立行使民主权利的愿望。

农户最满意的政策是土地承包和计划生育。对村务公开、村民选举，村民认为政策是好的，但在实际中没做到。对于减轻负担，村民说政策未完全落实。而户交户结在实际中还是村上算，算完了多退少补，更麻烦了。可见，村民评价政策的标准是很实际的，落到实处才被欢迎。这对农村政策的执行提出了更高要求。

四　CT村村民法律和政策意识

被访的5个村干部中，有3个知道《村组法》，村民中只有2个知道。有12个村民连一部法律的名称都说不出。大家提到的频率最高的法律分别是《婚姻法》（27．59%）和《宪法》（24．14%）。大多数人不知道四个民主是什么，其中有些人认为“民主管理”不好，“管理要民主不就乱了”，认为“民主决策做不到”，“决策还能让民作主？”对于村委会的性质，只有44．83%的人答对了。在乡政府与村委会的关系上，79．31%的人认为是领导关系。村民对《村组法》十分不清楚，对一些提法存有误解，反映了新出台的法律在宣传上的薄弱。

与村民认为村上权力集中于村党支部和村委会相对应，50%的村民认为中共中央和国务院是我国最高权力机关，这揭示出基层民主建设的重要性及其对一国民主建设的影响。

对于国家的农村政策，由于关系切身利益，村民比较清楚。但虽然绝大多数村民认为负担偏重，对于三提五统的最高标准及归谁支配的问题却只有l／3的人知道。若村民不知道法律和政策赋予自己的权利，又何谈保护权利呢？可见，法律、政策的宣传，法律、政策意识的培养对于民主建设何等重要。

总的来说，CT村的民主制度建设层次较低，在形式上进行了民主选举，民主监督只停留在财务公开上，民主决策和管理还没有实质进展。村民虽具备了一定的民主、法律、政策意识，但对于村务的不满，仍以敢怒不敢言者居多。几乎所有被访村民在如何保护自己的权利方面都感到束手无策。

五　思考与建议

（1）没有村民的广泛参与就无法建设真正的民主。以选举为例，只有建立在村民广泛参与基础上的民主选举才能解决实践中的许多问题。首先，变伯乐一人相马为众人相马，充分利用信息，才能选出群众满意的能人，村民才会服，工作才好开展；其次，只有真正民选的代表、干部才会对村民负责，代表才会积极听取村民意见，实打实地进行民主监督，代表村民决策，传达会议精神；村干部才会不怕得罪领导，真正为村民服务，改变传统工作方式；再次，村委会与村民建立起良好的关系．真正成为群众自治性组织。像CT村这样居住集中，人数少的村，应尽量召开村民大会进行选举，确实有难度的，行使选举权的代表也应是群众直接选出来的，即无论采用何种方式，都要尊重每位村民的权利，使民主有广泛的群众基础。

（2）民主权利一定要完整。以提名权为例，把投票权给了村民，但提名权实际上仍在乡镇和村两委会。这等于变相剥夺了村民的被选举权。歪曲了选举权，使选民把选举看作是对内定人员加以确认的程序从而消极抵制。再民主的选举形式，若提名权被控制，就与任命无本质区别，同时也伤害了村民的民主参与热情，认为“调调”上面定好了，划那个“圈圈”没有意义。

赋予村民的民主权利应该是完整的。给了那个，抓住这个不放，村民会怀疑民主建设的诚意，会形成“形式化”的预期而失去民主热情，从而给民主建设的开展带来很大阻力。在现实中，村民的许多不满正是来自不完整的民主权利。因此．在实际中，要把四个民主结合起来，一环扣一环地深入搞下去，坚决杜绝形式化。

（3）调动村民行使民主权利的积极性。赋予村民完整的民主权利并非能一蹴而就。因为这不是一个简单的干部让权问题，而必须在村民的广泛参与下进行。由于对于乡镇、村委会来说，单个村民的产权规模小，交易成本大，因此在传统政治体制下产生了“各扫门前雪”的心理。如何唤起村民自我管理的热情，引导村民行使民主权利，必须从多方面有技巧地进行。首先，要加大法律、政策的宣传力度。结合村民信息来源结构的特点，以各种形式，特别是群众喜闻乐见的形式进行宣传，让村民知道自己享有什么权利，如何行使，在经济、政治利益被侵害时，如何加以保护。宣传时，要让村民意识到自己权利的分量。在调研中，一些对此毫无兴趣的村民，当听到我们介绍现行《村组法》是在广泛听取、采纳村民意见的基础上形成的，立刻对《村组法》有了兴趣，对问卷调查十分热心。鉴于农村中，女性从小到村务、大到国事普遍不如男性关注，民主、法律意识也更弱些，因此要特别重视对妇女的宣传、教育。其次，把《村组法》中的一些条文结合本村情况具体化为程序和制度，印发给大家，如村民代表如何产生，村民会议召开的日期与地点，决策程序等，把抽象的民主权利具体化，同时为民主监督的开展提供一个蓝本。再次，变村委会对乡镇的目标责任制为对村民的目标责任制。问卷调查表明，绝大多数村民不知道村主任工资数，因为工资额是乡镇以村主任对乡镇布置的任务及向乡镇承诺的目标责任完成的情况为标准确定的。变村干部任命制为民主选举后，干部应对村民许下目标责任，在实践中可采用以固定格式的任职目标书印发给村民的做法。这既是对村委会的督促，也是对村民参与村务的鼓励，并把事前、事中、事后监督结合起来，为民主评议提供依据。第四，每次村务公开后要及时召开村民会议或代表会议，变等待群众反映为积极听取意见，解答疑问，扭转大家对村务公开的冷漠态度，取信于民。第五，严格按法律、自治章程、村规民约办事，促使村民形成合理的预期。其实以上所说的几点也是为了让村民形成这样的预期：按法律、政策办事能表示自己的意愿，维护自己的权利。一旦这样的预期形成，村民民主参与热情和农村基层民主建设就会进入良性循环。

（4）明确法律责任认定和实施主体，增加村干部侵犯村民权利的成本。《村组法》中并未对这一主体及具体惩处办法作明确规定。各地结合本行政区实情，依《村组法》制定的实施办法中应作出明确规定，改变目前对村干部最大的惩罚就是“不让干了”的情况。各级行政组织应设专门信箱接收村民的投诉信件，并及时处理。报刊也可设专栏，把法律制裁与舆论监督结合起来。

（5）设立适合村情的常设机构，把村民分散的意见变为经常的、集中的、有组织的意见，增强村民的讨价还价能力，通过降低每个村民交易成本的方式诱导其参与村务的行为。

（6）改革干部考核制度。在压力型体制下，各级政府为追求经济高速增长，往往把经济总量指标定得很高，且年年加码，并用指标完成情况作为考核干部的依据。乡镇干部为完成任务，必然加强对村的控制，这无疑会削弱村民自治和村级民主实践，同时使村委会成为上级指令的传达执行组织。这也是大多数村民认为乡与村委会是领导关系而后者是基层行政组织的原因之一。另外，传统的干部考核制度激励了乡镇高报农民收入以显示政绩的短期行为，使按一定比例收取的提留也水涨船高，加重了农民负担。这可能就是会计统计的人均纯收入与村民反映的数字差距如此之大的原因吧。要克服这些浮夸和短期行为，必须改变干部考核方式。对村干部来说，应按述职报告、民主评议、信任投票、工作整政、报告整政情况的程序接受民主监督，并以评议结果作为考核依据，使向村民负责成为村干部的理性选择。

（7）选举程序进一步规范化。流动票箱易作弊，应改作固定票箱。无记名投票和秘密写票要落到实处，对“干部看着写”，“干部指导着写”要坚决杜绝。唱票必须公开进行，当场公布选举结果。