社会变迁中的治民与民治-SZ乡PD村民主建设调查

SZ乡PD村民主建设的调查

1999年8月中旬，本课题组对咸阳市秦都区SZ乡PD村进行了实地调查，采取了按村组比例随机抽样与随机走访相结合的问卷调查方式，对5位村干部和35户农民家庭（占该村总户数的11．3%）进行了调查。其中男27人占77．1%，女8人占22．9%；21～50岁的25人占71．4%，50岁以上10人占28．6%；文化程度中，文盲半文盲2人占5．7%，小学4人占11．4%，初中22人占62．7%，高中5人占14．3%，高中以上2人占5．7%。问卷内容涉及村基本情况、民主建设进程、村民民主意识、法律意识等。

一　村干部口中的民主建设

PD村是一个以种植业为主的传统农业区。全村共311户，1340口人，共有耕地面积2541．41亩，人均1．89亩。全村共分7个村民小组，5组原属另一个行政村，后归入PD村管辖，所以离的相对较远，其余各组居住较为集中。其中3、4、5组耕地面积较多，人均约2亩，相对富裕，其余各组从1．4亩到1．7亩不等。村里没有一个村办企业，村民主要以粮食、苹果收入和劳务收人为主。l998年被咸阳市人民政府授予“小康村”称号。去年全村农业税28300元，农业特产税30000元，“三提五统”89600元，全部完成任务。村组干部共13人，任职10年以上的有11人，其中党支书当干部已有30年，现任村长已任职20年，会计任职25年。

当我们问起本村的民主建设情况时，村主任回答了我们的问题。本届村委会选举是1998年12月进行的，而在这之前刚刚进行了乡人大代表的选举。因此本届选举未专门召开村民大会，而是由选人大代表时产生的20名代表进行投票的。据他说选举时成立了选举委员会，选委会成员是由党支部提名、村民选举的；同时，村委会的候选人也是由党支部推荐的，并实行了差额选举（6个中选5个），无记名投票，公开唱票。除此之外还选出了5名议事会成员。议事会协同党支部和村委会对重大事件做出决定后．要经过村民代表大会通过才能执行。小事一般不经过代表会，因为人多难召集。当问到村务公开情况时，村委会主任告诉我们，本村从1998年7月份开始实行以财务公开为主的村务九公开制度，每半年公布一次。当村民对公开的内容提出不同意见时，他们采取了认真解释和调查核实的方法加以处理。他认为村干部应首先向村民负责，当村干部不称职时，村民大会有权罢免而另选新人。

从村干部的言谈中我们感觉到，他们对村务很清楚，民主意识强且尊重群众意见。

二　村民中的民主建设

村民普遍赞同村民直选，认为这是一大进步，但在对本村民主建设的具体过程的反映和评价则与村干部有较大差距。

（1）民主选举流于形式。首先，村民代表的选举不民主。PD村在村委会选举前进行了乡人大代表的选举，原村委会就把这次投票作为村民代表参加本届村委会的投票，而对这一点村民是不甚了解的。在调查中发现：31．4%的人认为没有村民代表，22．9%的人不知道代表是怎么来的，60%的人认为村民代表是干部指定的，更可悲的是28．6%的村民根本不知道有换届选举这回事。村民许重年说：“人家干部几十年就一直没变过。”看来问题的症结出在选村民代表上。那么，村民代表到底是怎样产生的呢？流动票箱负责人许××的一席话解开了其中之谜。原来选乡人大代表是在晚上进行的。凌晨4点他开始敲各家的门发选票让村民选举，但村民嫌太早大都不愿起床，他就隔门问“你同意×××不”，多数村民只好回答“你愿意填谁就填谁。”结果据他说，许多选票都是他一人填的，难怪在调查中有村民反映，“选代表只发选民证，不发选票，走形式”，“发了选票没人收，实际上人家已经定好了”，连许本人和理财小组长都承认村民代表是干部指定的。其次，选举程序不合法。没有秘密写票间，只有流动投票箱，且流动投票箱的投票无人监督。最后只公布了村委会选举结果，其中唱票、计票等过程并未公开进行。

（2）民主决策难以开展。民主决策是村民自治的核心，它直接关系到村民的切身利益，在PD村调查中，34．3%的人认为村重大事项一般由少数干部说了算，45．7%的人认为是由村党支部和村委会开会决定，只有20%的人认为是由村民会议、代表会或议事会（简称“三会”）决定。而68．6%的人反映去年没有开过“三会”，还有31．4%的人不知道有村民代表会议。当问及召开“三会”时一般讨论什么问题时，回答讨论公益事业的占22．9%，提留收取的占8．6%，财务问题的占14．3%，庄基地问题的占14．3%。这说明村民对民主决策的参与程度不高，没有体现出民主决策的实质。

（3）民主监督问题颇多。民主选举只是解决了一个选人的问题，而要使选举结果得以巩固，不流于形式，还必须搞好监督工作。在调查中94．3%的村民认为对民选干部应该监督，但对监督形式见解颇不一致。10%的人认为村务公开比较好，但本村的村务公开，62．9%的人认为不完全真实，是走形式。因此，他们认为村务公开应该以细致、真实、透明为原则，且经常公布。另外，45．5%的人认为罢免不称职干部的形式较好，但普遍认为难以实行。因为，一方面农民的组织意识和能力差；另一方面罢免干部有风险，弄不好罢免不了反而得罪人。还有18%的人认为民主评议比较实际，但也反映有怕报复，不敢说的问题。可见，虽然群众对民主监督的必要性已达成共识，但对监督形式的认识才处于摸索阶段，实行起来困难重重。(www.xing528.com)

（4）乡政府的干预较为严重。首先，表现在选举过程中。54．3%的村民认为上级干预对干部公正选举影响大，77%的人认为现在任村干部是乡上任命或提名候选人的。据村民反映，原来村干部对完成乡上的任务表现积极，深得乡干部的器重，所以乡上不愿换。其次，从对乡政府与村委会关系的认识看，认为乡政府和村是领导与被领导关系的占到了77%，有11．4%的人竟然认为乡上向农户下达指令性种植计划是正确的。这说明传统压力型政治体制在该区农村的影响还非常深，这也造成了不良的社会影响。乡政府通过村党支部控制了选举过程和结果，一方面造成一些群众选举热情的冷淡和对选举预期的降低；另一方面造成群众的不满与义愤无处反映或对干部不合法行为纠查不得力。据统计，从村务公开中看出问题后只有2．9%的人向乡政府反映，94．3%的人只私下议论或不管，据他们说“村、乡官官相护，反映也不顶用”。

（5）村干部和村民的素质亟待提高。首先，村干部的民主意识和法律意识有待增进。村干部对《村组法》精神的领会有偏差，且推进民主政治建设的自觉性不强，有些村干部的思想观念、工作方法与新的经济体制和农民日益增长的民主、法制意识不相适应。如村委会副主任等人对5组的“海选”组长方式就不以为然，认为“5组人思想有问题”。还有一名组长竟认为，当干部的主要任务是完成上级任务。其次，村民的民主、法律意识及政策知识需要加强。调查中发现，一些村民对村中事务漠不关心，说：“村中的事咱不管，把咱家的经济搞上去就行了。”“村中的事别人能过得去，咱也过得去。”据调查统计，占65．7%的人对村委会决定无条件执行或看别人执行就执行的态度，94．3%的人对村务公开看出问题不管或私下议论，51．4%的人认为村委会是基层行政组织。不知道《婚姻法》规定男女结婚年龄的人占62．9%，不知道我国最高权力机关的占40%，不知道“三提五统”应占农民人均纯收入多少的占68．6%，不知道预留机动地最高比例的占65．7%，不知道“四个民主”的占50%以上，另外还有25．7%的人认为农户承包经营的土地归自己所有，可见，这些基本的问题在群众的思想认识中都是相当模糊的。

以上问题的存在说明，PD村的基层民主建设尚处于试点探索阶段。需要指出的是在发现问题的同时，我们也发现了一些令人高兴的事实。

首先，本村有关民主管理工作搞得较好。如计划生育工作中制定了“中心户”工作制度，即每20～40户为一组成立“中心户”，各“中心户”在各自范围内开展计生宣传工作，严格控制本“中心户”的人口增长，年底公布少生快富名单，计生文明幸福家庭名单。调查表明，村民对计划生育政策的满意率达到了94．3%。又如，村干部对村民的致富想法采取了积极支持的态度。比如，有位村民想办一个养牛场，得到了书记的鼓励和赞扬。另外，村上的村规民约也是经过村民大会制定的。还有，村民对交公粮表现得比较积极，据支书说，今年的夏粮任务只用了两天就完成了，去年的“三提五统”完成率为100%。

其次，村民的民主参与意识较强烈。虽然，我们的调查遭到了极少数村民的拒绝（怕干部知道调查过自己而进行报复），但绝大多数表现出积极合作的热情，且口无遮拦，直言不讳。调查结果表明，60%的被调查者愿意参加干部竞选，100%的人认为民主选举干部比乡镇任命的好，94．3%的人认为对民选干部有必要监督，88．6%的人认为上面下达指令性种植计划是不对的，94．3%的人认为村干部应该首先向村民负责，还有57．1%的人对乡和村布置的任务采取了合理才执行或有法律、政策依据才执行的态度等。

三　调查研究后的建议

（1）建立村民代表大会制度，推进基层民主建设。在农村，由于客观和主观原因，村民大会难以召集，重大事项只能由村委会和党支部决定，这难免会让村民产生怀疑，而村民或是碍于面子或是怕干部报复，一般很难对干部进行有效监督。成立村民代表大会，一方面可以代表村民进行民主决策；另一方面还可发挥民主监督的作用且监督成本小。但必须指出，代表的选举必须体现公开、公正、公平的原则，不能流于形式。

（2）乡镇一级要按《村组法》规定界定与村民自治的关系，正确发挥指导职能。对村委会的选举不搞提名、内定，不干涉依法属于村民自治范围的事，真正使乡政府成为基层民主建设的指导机构，尽快完成从压力型体制向民主型体制的转变。

（3）加大民主和法制观念的宣传教育力度。一方面加强对村干部的培训，提高村干部的民主法制意识，切实保证民主选举、民主决策、民主管理、民主监督按照《村组法》的精神严格进行；另一方面，通过各种形式加大对群众进行《村组法》和其他民主、法律知识的宣传，使广大农民知法守法，用法律武器保护自己的合法权利。

（4）大力发展农村经济，切实减轻农民负担。经济基础是参与民主的先决条件。没有独立的经济权益，民主权利也得不到保障，这在我国人民公社时已有惨痛的教训。因此要大力发展农村经济，让一些公正、廉洁、有文化、有能力、民主意识强的人成为村中的致富带头人，确保村级经济建设跟上民主建设的步伐。同时要进一步减轻农民负担（PD村77%的人反映农民负担过重），把这一政策落到实处，使基层民主建设有一个坚实的经济基础。