农村基层民主制度调查问卷分析：治民与民治

秦都区三乡镇农村基层民主制度建设调查问卷分析

一　调查问卷分析的基本说明

这次调查主要采取问卷调查和座谈两种形式。访谈对象和答卷者主要是各乡镇领导及在岗干部。一周来，我们在三个乡镇共组织座谈会3次，参加人数70多人次；与乡镇主要领导交流8人次（主要为主管组织的副书记和乡人大主席）；问卷调查49人（其中DT镇21人，占机关总人数47%；MQ镇14人，占机关总人数19%；SZ镇14人，占机关总人数的24%）。

本次乡级问卷共40个题，除被调查者的基本情况外，其余39题可分为三个方面：一是民主现状；二是民主意识；三是法律政策知识。在对问卷整理分析过程中，对客观性问题（法律政策知识）未答的视为不知道，对主观性试题（民主现状、民主意识）未答的，视其为弃权。

二　三乡镇调查问卷汇总分析

（一）乡镇民主现状

就问卷本身而言，问卷中涉及民主现状共有14个题，包含4个方面，一是选举现状；二是乡镇民主管理；三是乡镇民主决策；四是民情民意（群众上访）。

（1）乡镇选举

问卷中涉及民主选举的共5个题，但各乡回答各不相同。对于候选人是否发表竞选演说，DT镇有20人选择发表，占95．2%，MQ镇有4人选择发表，占28．6%，SZ镇有5人选择发表，占35．7%；对于乡镇换届时，领导候选人一般怎样产生，DT镇有5人选上级提名（主要集中于乡镇领导），占23．8%，16人选人民代表推荐，占76．2%；MQ镇有7人选择上级提名，占50%，8人选人民代表推荐（其中一人多选）占57．1%；SZ镇有9人选择上级提名，占64．3%，4人选人民代表推荐，占28．6%。对于换届选举是否实行差额选举，所有问卷回答均为肯定。乡镇选举中，是否出现过上级提名候选人落选现象，除DT镇有9人回答有落选外，其余人均回答没有。乡镇选举中，是否出现过人民代表推选候选人当选，SZ镇4人回答有过，占28．6%，5人回答没有，占35．7%，5人没有回答；MQ镇3人回答有过，占21%，10人回答没有，占71%，1人弃权；DT镇6人回答有过，占29%，15人回答没有，占71%。

（2）乡级民主管理

关于乡镇是否实行政务公开，三乡镇所有问卷均回答实行了政务公开。关于乡镇领导干部是否实行领导干部述职制度，均回答实行。但在乡镇干部任用上回答各不相同，回答领导提名5人（主要为乡镇领导）占总问卷数（49份）的10%，回答民主推荐的14人（其中DT镇3人，MQ镇4人，SZ镇7人）占总问卷数的28．6%，回答竞争上岗的33人（其中DT镇15人，MQ镇10人，SZ镇8人），占总问卷数的67%。

（3）乡镇民主决策

关于乡镇重大问题一般怎样决定，回答由乡镇集体决定32人（其中DT镇13人，MQ镇9人，SZ镇10人）占总人数65．3%，回答由乡人大决定19人（其中DT镇6人，MQ镇7人，SZ镇6人），占总人数38．8%；关于乡镇人大是否否决过乡镇政府的决定，回答否决过6人（其中DT镇5人，MQ镇1人）占总人数12．2%，回答未否决过41人（其中DT镇16人，MQ镇12人，SZ镇13人）占总调查人数83．7%；关于乡镇人大在乡镇工作中的主要作用（多项选择）回答负责换届选举45人，回答监督乡镇政府35人，回答决定全乡镇重大事项25人，其余7人。

（4）群众上访的主要原因

共有42人选择遗留问题，占85．7%，27人选择对村干部有意见，占55．1%，24人选择村组财务，占48．9%，9人次选择其他，占18．4%，5人选择政策落不实，占10．2%，2人选择负担过重，占4．8%，由此可以看出乡镇干部认为村民上访原因主要是遗留问题，对村组干部和村组财务有意见。

（二）乡镇干部民主意识

（1）关于乡镇政府领导候选人怎样产生好。回答人民代表推荐好的44人，占89．8%，回答上级提名好的9人，占18．4%（主要为现任乡镇领导），无人以为自荐好。

（2）关于乡镇政府能否实行直接选举。回答能的7人，占14．3%；回答能，但目前条件不成熟的33人，占67．3%，8人认为不能，占16．3%。

（3）关于如果实行竞选乡镇领导职位，你会参加吗？25人选择会，占51%，10人选择不会，占20．4%，14人选择看情况而定，占28．6%。

（4）关于农民负担。认为现在农民负担偏重的21人，占42．9%，认为刚好的26人，占53．1%，认为偏轻的2人，占4%。

（5）关于农民最关心的问题。39人认为增加收入，占79．6%，38人认为是减轻负担，占77．6%，35人认为是民主选举干部，占71．4%，33人认为是土地承包期不变，占67．3%，22人认为是社会治安，占44．9%，6人认为是其他，占12．2%。(www.xing528.com)

（三）乡镇干部政策法律知识

问卷中涉及法律、政策知识的共8道题（其中第35小题偏于主观）。为了便于对比，列出如下表格作一横向比较分析：

说明：表内的百分比是回答正确者的比例。

（1）对以上7个客观性问题的分析可以看出，客观性较强的政策法律知识回答的正确率分布不均匀。其中“三提五统”只能占农民人均纯收入的多少，“三提五统”归谁支配和关于村委会的性质三个问题回答正确率高；而农民家庭承包经营享有哪些权利，四个民主是什么，今年全省小麦保护价是多少和政策规定的机动地最高比例是多少四个问题回答的正确率较低。综合比较看，SZ乡比DT、MQ两乡回答的正确率要略高一些。

（2）第35题要求列出10部法律名称。此题有45人答出或基本写出10部法律，占91．8%，其余能写出5～8部。

三　总体印象和感觉

（一）我国基层民主政治建设取得良好效果

从以上问卷分析可以看出，改革开放以来，随着政治体制改革的进一步深入，我国基层民主政治建设取得良好效果。主要表现在：一是乡镇干部的素质普遍提高，民主法制意识已普遍增强。二是随着《村组法》的颁布，各乡镇把扩大农村基层民主，实现村民民主选举、民主管理、民主决策已提上了重要议事日程。三是乡级民主政治建设正在逐步完善，并取得显著成效。四是乡村两级干群关系已得到很大改善。五是实现基层民主，加快我国民主政治建设已成为全国人民的共识。这些喜人局面的出现，使我们看到了实现农村基层民主的希望。在调查中，我们也实地感受到了人民对民主的渴望，感受到了十五大提出的扩大基层民主，实现村民自治决策的英明，这对于更好地调动广大农民的积极性，深入贯彻党的十五大精神，建设我们中国特色的社会主义有着重要的意义。

（二）当前乡镇民主建设中存在的问题

在实际调查中，我们也发现一些地方民主政治建设过程中还存在这样和那样的问题，有些地方在一些方面已表现得比较突出，甚至已直接影响了农村基层民主制度建设进一步发展。

从问卷分析和调查中反映出的问题主要有以下几方面：

（1）一些乡镇领导干部认识还不到位，不少乡镇干部民主意识相对较差。江泽民同志在十五大报告中指出：城乡基层政权机关和基层群众性自治组织，都要健全民主选举制度，实行政务公开和财务公开，让群众参与讨论和决定基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督。但在问卷中就看出在谈到乡镇领导候选人和乡镇干部任用时，我们大部分乡镇领导干部都写的是上级提名。可见，上级任命这种传统已深入到一些乡镇干部的心中，他们没有从根本上认识到实现基层民主的重要性和积极性。至于提到村级民主自治，多数乡镇干部都认为依法选举是必要的，但担心换届选举后乡上工作不好做。有人说乡村之间一直都是领导被领导关系，现在变成指导关系，谁还听你的。在我们调查的乡镇，许多干部都认为只要现在村级班子稳定，就不要动了，动来动去既影响稳定，也影响工作。他们并没有认识到随着政治体制改革的深入，实现基层民主已成为一种顺民心的潮流。

（2）乡级民主决策中，乡镇人大形同虚设。根据1995年第三次修改的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中规定的，乡镇政府对同级人民代表大会或上级人民政府报告工作，乡人大在乡级政权中具有重大事项决定权和人事任免权等。但在问卷中，我们可以看出在乡镇重大事项决策中主要是由乡镇党委和政府集体决定，而谈到人大作用时，多数人认为只要起到监督作用就行了。

（3）乡镇干部政策法律意识仍然不高。在我们这次调查问卷中，涉及法律、政策问题不多，但关键的几个政策性问题答对率较低，有的答对也是互相问答的结果。有的乡如MQ乡许多干部在我们到达的前一天才突击背了一下《村民委员会组织法》。至于土地承包政策，“三提五统”等在农村影响较大的政策除了分管科室同志比较了解外，其他人对此掌握比较少，甚至不知道。

（4）乡、村之间关系还没有完全理顺。实现村民自治之后，乡政府与村委会之间关系是指导关系，而且村上的重大事项交由村民自己处理。但是乡上普遍认为村民自治后，乡上对村上的权力受到限制，不利于乡上工作开展。所以，不少乡镇不愿在村上实行村民自治和村级民主选举。有些民主意识较好的乡，也要借口村民自治也要坚持党的领导，加强党委对村党支部领导，甚至通过党支部来干涉和组织村上的选举，以确保当选人对乡镇领导的忠实。

四　思考与建议

（1）要发展社会主义农村基层民主政治，首先要加大民主和法制观念的宣传教育工作力度，不断提高广大干部群众的认识水平。在调查中，我们发现凡是基层民主政治建设搞得好的地方，有一个共同特点就是宣传到位，营造出一个良好的民主气氛。而当前宣传力度不够，政策到位率低，干部认识水平差是各级普遍存在的一种现象。因此，我们要搞好基层民主建设，要抓住一切机会，在广大农村广泛深入地宣传《村民委员会组织法》及党和国家的有关法律和政策，要使《村民委员会组织法》深入人心，使党和国家的有关政策家喻户晓，使广大干部认识水平普遍提高。

（2）民主作为一种政治程序，要真正落到实处，必须要有严格的制度和法律来保障。党的十五大报告中指出：“发展社会主义民主，制度更带有根本性、全面性、稳定性和长期性。”因此，搞好基层民主政治建设，制度建设是根本。只有把那些实践中行之有效的好经验，好作法用制度的形式固定下来，才能使我们的民主政治建设有章可循，做到制度化、经常化、科学化，才能使广大干群在执行过程中，不断规范自己的行为，

（3）扩大农村基层民主，要坚持以经济建设为中心，着力发展农村经济。回顾改革开放20年来我国基层民主政治建设的历程，可以看出，目前我们广大农村正在进行的民主建设，就是以我国经济社会的快速发展为前提的。同时，我国20年来经济结构发生的重大变革也是农民在一定历史条件下行使自己权力的结果。由此可以看出民主政治建设与发展经济是密不可分的。经济的发展推动了民主进程，反过来民主进程也是加快和推动经济发展的动力和保障。社会主义的根本任务是发展生产力。在整个社会主义初级阶段，必须始终把加快发展生产力作为农村工作的中心，一切政策都要有利于增强农村经济活力。因此，当前的农村基层民主政治建设，要着眼于调动基层群众的积极性，保持农村的社会稳定，使广大农村的基层民主政治和经济建设紧密地结合起来，促进农村经济和社会事业的更快发展。

（4）扩大基层民主政治建设，加快县、乡两级建设步伐，逐步完善县乡两级人民代表大会制度。我国社会主义民主政治建设分为两个序列：一是通过人民选出代表组成全国和地方各级人民代表大会，按照宪法赋予的权利，管理国家和社会事务，即代表制民主；二是在基层实行的直接民主，凡是关系干群利益的事，由群众当家，依法办理。这两者的结合构成了我国民主政治的基本内容。因此，二者也是相互关联，密不可分的。要实现农村基层的直接民主，就需完善县、乡人民代表大会制度。而要实现代表制民主，也必须通过扩大村民自治这种最基层、最直接的民主，提高全民的民主政治素质和参政、议政能力。根据《宪法》规定，人民代表大会是国家权力机关，代表人民行使当家作主的权力，同时也按照1995年新修订的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，各级人大代表人民不仅对本行政区域重大事项有决定权，而且在本行政区内，保证宪法、法律、行政法规和上级人大决议的遵守和执行。但在实际中，有许多地方特别是乡镇一级人大形同虚设，不仅不能对本行政区重大事项进行决定，而且对一些法规的执行、监督作用也起不到。在这种压力型体制之下，民主行为政府化。因此，要实现基层民主，就要加快县、乡两级人大建设，要使人大能够真正发挥作用，真正保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，加强人大建设已经成为目前的当务之急。