秦都区村民委员会换届选举结果与分析

秦都区村民委员会换届选举的过程与结果分析

1999年6月25日陕西省人民政府下发《关于做好村民委员会第四次换届选举工作的通知》。通知说：“我省第三届村民委员会已经任期届满，将于1999年下半年进行第四次换届。这是《村委会组织法》实施后，全省村民委员会的首次民主选举。”通知对这次换届选举做了部署安排，要求换届选举工作从1999年6月开始，至12月底结束。通知还提出了这次换届选举工作的指导思想、工作准备、培训与试点和全面实施的具体要求；通知要求要严格依照《村委会组织法》进行选举，加强对这次换届选举的组织领导工作，切实做好这次换届选举工作。

秦都区按照省、市的要求，对换届选举工作做了具体安排。要求各乡镇要选择1～2个村，组织力量抓紧进行试点以取得经验；要积极开展培训工作，重点是村组干部、乡镇干部和参与这项工作的人员；要切实抓好村务公开工作；要抓好村党支部建设和积极开展打击流氓恶势力活动。在组织实施阶段重点抓好：（1）广泛宣传发动，教育村民积极参选；（2）按《村委会组织法》和《陕西省村委会选举办法》（以下简称《选举办法》规定的程序和要求组织好选举。同时把这项工作列为农村工作的一项重要任务，明确各乡镇党委、村党支部对这项工作负主要责任，乡镇党委书记、村党支部书记是第一责任人，提出“村党支部书记是选委会成员的，选委会主任一般由党支部书记兼任”。

从各乡镇的实际看，选举试点工作仅在钓台镇的东张二、和兴堡、资村、曹家寨、马庄镇的将相、师村、东白鹤等几个村进行，其余乡镇都未进行试点。秦都区的换届选举集中在1999年11月～12月进行，选举工作在12月底前基本结束。

为了总结这次选举的经验，我们对选举的过程及结果进行了初步的分析。

一　村民委员会换届选举过程分析

按照《陕西省村民委员会选举办法》，村换届选举主要有成立村民选举委员会、进行选民登记、提名候选人、选举等重要环节，对选举过程的分析就围绕这四个环节进行。

（一）村民选举委员会的成立与工作分析

村民选举委员会是主持本村村民委员会选举的工作机构。按《选举办法》规定，选委会应当由有威望、有能力、熟悉情况、热心为村民服务的村民担任，成员构成要合理。选委会的成员，由上届村民委员会或者乡（镇）村民委员会选举工作指导小组召集主持村民会议或者各村民小组会议推选产生，并向村民公告。选委会由主任、副主任和委员五至九人组成。秦都区本届村选委会成立与工作状况是：

1．选委会推选工作的召集者有多种，产生的形式多样

据对112个村推选选委会的召集者进行的统计，召集者包括村党支部、乡镇选举指导小组、村委会、党支部与村委会、镇党委、村民议事会等，主要分布状况是：

（1）村党支部召集有58个村，占51．8%；

（2）乡（镇）选举指导小组召集有18个村，占16．1%；

（3）上届村委会召集有2个村，占1．8%；

（4）村党支部与村委会召集有5个村，占4．5%；

（5）镇党委召集的有1个村，占0．9%；

（6）村民议事会召集有1个村，占0．9%；

（7）不清楚召集者的有27个村占24．1%。

可以看出，村党支部在农村的政治影响与组织作用十分强大，有一半以上的村选委会是在党支部的召集下推选的。应当看到对《选举办法》的规定并未得到切实的执行，有近80%的村推选选委会的召集者不符合《选举办法》的规定；同时有24．1%的村对选委会的召集者说不清楚。

2．推选村选委会的形式多种多样

主要有以下几种：

（1）村民会议推选产生有57个村，占50．9%；

（2）村民小组会议推选有26个村，占23．2%；

（3）村民代表会议推选有16个村，占14．3%；

（4）两委扩大会议推选有3个村，占2．7%；

（5）户选产生有5个村，占4．5%；

（6）村议事理财会推选有2个村，占1．8%；

（7）党支部会议推选有2个村，占1．8%；

（8）由各组组长会推选有1个村，占0．9%。

可以看出，在村选委会推选的形式上有近1／4是不合规定的。各村选委会主任一职绝大多数由党员担任，在112个村中选委会成员中有党员的有106个村，选委会主任是党员的有100个村，占到94．3%。

选委会成员的构成，一般的村都能包括各村民小组的村民，只有个别大村，由于村民小组数太多（如钓台镇马家寨有13个村民小组）未能容纳所有村民小组村民。选委会成员数一般在5～9人之间，以5～7人为多。

（二）选民登记及公告

各村的选民登记到公告的时间都不长，一般都在7天内完成，仅有个别村的选民登记到公告的时间拖得较长，如渭滨镇大寨东村从选民登记到公告相隔了25天。

由于各村规模差异很大，各村的选民数量也有很大差别，最多的沣西镇东张村有选民2408人，而钓台镇南米村仅有106人。各村选民人数的分布状况是：选民人数500以下的村39个；选民人数在500～1000的村72个；选民人数在l000人以上的村26个。

（三）提名候选人与正式候选人的产生

1．提名并产生正式候选人是村委会选举的关键环节

由于各村在提名村委会成员的方式上有较大差别，被提名人数上也有不同。在统计的106个村中，除村民小组选举提名候选人的形式外，其余的都可以归于无记名投票方式。这种方式下又有几种不同的类型：

（1）以户为单位的提名方式。这种方式是由家庭内部讨论并决定对候选人的提名，共有22个村采取这种形式。较为集中推行这种形式的是钓台镇，在12个村中有6个村采取这种形式，占到50%。采取这种形式的村占106个村的20．8%。

（2）群众大会无记名投票方式。这种方式也就是群众称为“海选”的提名方式，共有29个村采取这种方式，其中平陵乡较普遍地推行了这种形式，在全乡16个村中有11个实行这种方式，占到68．8%。采取这种形式的村占106个村的27．4%。

（3）流动票箱形式。共有6个村采取这种形式，占106个村的5．7%。

（4）村民小组会议提名候选人的形式。共有3个村采取，占106个村的2．8%。

（5）其余各村为含混的无记名投票方式，不易划分为更细的类型。这样的村有46个，占到106个村的43．4%。

2．村委会成员候选人提名人数情况

村委会成员候选人提名的广泛性是村民充分表达个人意愿的标志之一。这次村委会换届选举是由村民直选，因此村委会成员候选人得到广泛的提名。据94个村的统计共提名村委会成员候选人数7255人（次），占到选民总数的10．04%，其中村委会主任候选人提名人数为1889人，占选民总数的2．61%，平均每个村提名村委会成员候选人77．2名，提名村主任候选人20．1名。从各乡镇的提名情况比较，由于乡镇的经济文化特点存在一些差别和各乡镇在指导村委会选举工作中的差别，提名候选人的人数上也相应地有一些差别，见下表：

（1）不同地域、不同经济状况的乡镇，候选人提名人数有差别。秦都区大致分为渭北黄土原区，有PL乡、MZH镇、SZ镇三个乡（镇）；咸阳市中心区，有GD镇、MQ镇和WB镇三个镇；渭河南岸，有FD镇、FX镇和DT镇三个镇。这三个不同区域中，邻市中心的GD、MQ、WB三镇经济状况最好，渭河南的FD、FX、DT三镇次之，原区的PL、MZH、SZ相对落后。从社会状况看，市中心区的三个镇非农产业有较大比重，村民受城市社会文化影响较深；渭河南三镇非农产业有一定发展，村民受到城市社会的一定影响；而原区的三个乡（镇），仍以农业产业为主，受城市社会影响要小一些。由于经济社会方面的差异，村委会成员提名数也有一些差别。

从上表可以看出，原区的三个乡（镇）村委会成员候选人提名数、村主任候选人提名数占选民的比重最高，渭河南三个镇次之，市中心区三个镇最低。

（2）不同的候选人提名方式对提名的广泛性有一定的影响。以户为提名单位的候选人提名方式，由于首先在家庭成员内部进行了酝酿，所以比村民大会无记名投票方式要相对集中。这一点可以从两种方式的比较看出，如下表：

可以看出，村民大会无记名投票方式要比以户为单位提名方式的提名人数占选民比重高，如果按每村平均提名人数比较，有如下结果：

这个结果中，村委会成员提名数与村主任提名数之间有相悖的结果。产生的原因是采用村民大会提名方式的多是选民人数不超过1000人的小村，而采取户为单位提名方式的村有较多的超过1000人选民的大村。因为大村与小村在村委会成员职数上有较大差别，就形成了这样一个相悖的结果。排除这一因素后就可以得出一个与实际相符的结果。我们在剔除了以户为单位提名的7个千人以上的大村，与剔除千人以上大村的村民大会提名方式后再进行比较，就有新的结果，见下表：

通过上述比较可以认为，不同的提名方式对村委会候选人提名的广泛性有一定的影响，以户为单位的提名方式，要比村民大会投票提名的方式提出的候选人人数低约1／4；反过来说，以户为单位的提名方式提出的候选人在集中度上要高于村民大会投票的提名方式。

（3）村的规模对候选人提名的影响。由于村的规模不同，对村委会成员候选人的提名人数也有一定的影响，为了分析它的影响程度，我们对选民人数在千人以上的大村与选民人数在千人以下的小村进行了比较，见下表：

通过以上比较可以看出，大村的村委会成员提名数要大大高于小村的提名人数，大约是小村的2～3倍。这表明大村的村委会成员候选人在选举中的竞争要比小村更为激烈。

总体而言，尽管村委会成员提名中存在着一些差异，但由于实际的提名数都远远超出预定的差额（村主任2人，村委会成员X＋1人），每个职位都有数人、十数人、甚至几十人被提名，其民主的广泛性已经体现得比较充分。

3．正式候选人的确定

本届村民委员会换届选举采取了村民直选的方式，由村民单独或联名提名候选人，因此被提名的候选人数量很多。村委会成员实行差额选举，按《选举办法》的规定，村委会主任、副主任候选人应当比应选名额多一人，委员候选人应当比应选名额多一至二人，并按预选得票多少的顺序张榜公布。由于村委会成员候选人在提名时由村民自主提出，候选人不必自荐或征求其同意，而在列为正式候选人时，必须征求本人意见，如本人不同意就不能列为该职位的正式候选人。因此在实践中就产生了候选人提名按得票多少依次递补的现象。这里又有两种不同的类型：一是被提名人因为种种原因（多是觉得做“村官”收益不多而事情又劳神）不愿做“村官”；二是本人愿意做“村官”只是不愿意在某个职务上（主要是村主任）与原村主任竞争，自愿放弃这一职务的正式候选人资格，而愿作为另一职位的正式候选人。在上述情况下就发生了按得票名次的递补现象。如在WB镇DZB村的村主任提名中，王从一得票最多，李聚虎第二，李广义第三，李四高第四，由于李聚虎、李广义不愿竞选村干部，所以由第四名李四高递补，这样王从一与李四高分别被排列为第一、第二村主任正式候选人。有的村原村委会班子团结、政绩好、群众威信高，在候选人提名时均进入前几名，因此在确定正式候选人时在内部进行了分工，分别参加不同职位的竞选，最后全部连任，如SZ镇SZ村就是如此。

SZ村是一个有村民2500多人的大村，有9个村民小组，在候选人提名时各职位的得票数见下表：

从提名可以看出原村委会班子有较高的群众威信，把各职位候选人提名的票数累计，就可明确他在村民中的支持率，见下表：

由于原村委会成员全部进入前几名，他们有意分散在不同职位，避免在同一职位的竞争，最后全部以较高票数当选，见下表：

当然这样的村在秦都区是少数，在多数村的换届选举中，原村委会班子并没有默契或分工，而是个人以自己的信誉或能力相互竞选，由村民选择。如SZ镇的PNL村就是这样。

SZ镇PNL村是个小村，有4个村民小组、选民520人。该村在换届选举中采取按户提名的方式，共提名候选人109人占村选民数的2l%，其中村主任候选人提名37人。这个以李姓人占绝对多数的村，村主任和委员候选人提名前五人的情况见下表：(www.xing528.com)

按得票顺序该村的各职位正式候选人见下表：

由于有人退出职位的竞选，最后确定公告的正式候选人见下表：

大多数的村，正式候选人的排列，都是以提名时所得票数的多少为顺序，按职位候选人的数量要求，将提名在前者列为正式候选人。

从正式候选人的确定到正式选举，大多数村都按《选举办法》提前五天公告，也有一些村从公告选举日到选举日不足五天，个别的甚至在选举日当天公告，如WB镇的DZD村。

（四）选举过程

本届村民委员会选举一般都采取了一次投票选举村委会主任、副主任和委员的方式进行。选举工作一般也都按《选举办法》规定的程序进行。

1．本届选举的参选率

本届村民委员会换届选举总的参选率较高，绝大多数都超过了90%，各村参选率的状况是：

高参选率一方面体现出村民对实行直选充满希望，珍惜自己的民主权利；另一方面表现出基层干部对这次选举的宣传和组织工作的力度和效果。但也应看到在个别村，村民参选率很低，如FX镇GC参选率仅64%，SZ镇PX村仅65．5%。

2．选举中的委托投票

委托投票是《选举办法》规定中允许的一种投票形式，也是选民行使民主权利的一种形式。在多数村的选举中都有委托投票，但是比率很低。个别村委托投票率过高，表现异常。WB镇的WJQ村，有选民1316人，选举中有效选票为1302张，其中委托票高达521张占到40%，两名村主任候选人得票仅相差131张；SZ镇消河庙村，选民人数为700人，参加选举投票的有615人，占选民总数的87．1%，其中委托投票有201张，占投票选民数的32．7%，两名村主任候选人得票分别为402张和187张，相差215张，与委托票数相差不多，这样的选举结果似乎有些异常；SZ乡的付阳北村，有选民602人，有效票数567张，其中委托投票115张，占到20．3%。按《选举办法》规定每一选民接受的委托票不得超过三张。极端的情况是，25%的选民可以投出100%的选票。从原则上讲委托票的形式不妥。因为参加选举投票是选民的个人民主权利，用委托方式可能削弱个人的民主意识，也为贿选等舞弊行为提供了机会。

3．选举中的废票

选举投票中会产生废票，在各村的选举中，多数村都有废票产生。但是在个别村的选举中废票过高，情况异常。如PL乡SJ村有选民523人，参加投票的选民有489人，其中出现废票155张，占投票人数的31．7%；又如SZ镇DW村有选民617人，参加投票的有606人，其中废票8l张，占投票人数的13．4%；再如MQ镇ZJ村有选民664人，参加投票的选民663人，其中废票109张，占投票人数的15．8%。高废票率是选举中的不正常现象，至少反映出在选举宣传中未能使选民掌握正确的填票方法。

4．村委会主任选举中第一第二候选人的比较

在选民提名候选人后，根据被提名（或预选）得票多少按顺序列为第一第二候选人。因为第一候选人是在提名或预选中得票最多的被提名人，因此在正式选举中有一定的优势。对98个村的统计，列为第一的候选人中有79人当选，占80．6%，其中原村委会主任参加竞选，被列为第一候选人的有43人，其中35人当选，占81．4%，被列为第二候选人的有14人，其中6人当选，占42．9%，第一第二候选人的当选率相差近一倍，充分表现出第一候选人的优势。

在两名候选人的竞争中，根据两人的身份，即候选人在换届前是否曾任过村干部，我们把曾任村党支部书记、支委，村委会主任、副主任、委员，村民议事会主任、理财组长定为村干部。因为从信息的角度看，这些人都对村的公共事务进行过不同程度的管理，个人能力、道德水平等对村民有不同程度的披露，因此村民对他的了解程度，以及他们对村民的影响程度要高于一般的村民。为了便于进行比较，我们把第一第二候选人的竞选划分为干部与干部、干部与村民、村民与村民三种竞选类型分别加以考察。

（1）干部与干部之间的竞选。

在94个村中，干部与干部之间竞选的类型共有14对，其中列为第一候选人的有10人当选，占71．4%；原村主任参加竞选的有10人，其中7人当选，占70%，表明原村委会主任在与干部的竞争中并不占优势。

（2）干部与村民之间的竞选。

在94个村中，干部与村民之间竞选的类型有53对，其中干部当选38人，占71．7%，村民当选15人占28．3%。按被列为第一第二候选人的情况看，在53对竞选者中，干部被列为第一候选人的有40人，其中32人当选，占80%；村民被列为第一候选人的有13人，其中7人当选，占53．8%，即干部第一候选人的当选率高于村民第一候选人当选率26．2个百分点；而被列为第二候选人的13名干部中有6人当选，占46．2%，被列为第二候选人的村民有40人，但仅有8人当选，占20%，干部的当选率高于村民26．2个百分点。这表明原村干部在与村民的竞选中占有明显的优势。其原因在于，干部在村委会中有职位，有可供利用的公共资源；干部原有的个人信息（能力、道德）已得到一定披露，而村民的个人信息（能力、道德）披露较少，未来的不确定性因素较多，因此村民在选择中会选择一个比较确定的优或次优而不会选择一个不确定性很高的优或次优，这样只要是原村主任或干部不是太差、太无能或太贪，村民总是可以接受，而不愿冒风险选择一个新人。

（3）村民与村民之间的竞选。在94个村中，村民与村民之间竞选的类型有30对，其中第一候选人当选的有28人，占93．3%，高于干部与干部、干部与村民竞选类型的第一候选人的当选率。这种竞选类型要求村民在两个信息不充分、不确定性的候选人中进行选择。因此在提名中列第一位的候选人就会有较大的优势。

5．选举中宗族势力的影响

从秦都区村的情况看，大村一般由多姓组成，无突出宗族势力，宗族对选举的影响较小；而小村有很多是由某一大姓为主，宗族的影响表现为宗室各支之间的竞争。宗族势力对选举影响较大的是那些由两个大姓或一个大姓与两个较小姓组成的村。

SZ镇FYB村是个以苏姓与孙姓两姓为主的小村，有选民602人。在4个村民小组，孙姓主要在第l、第4村民小组，共有选民344人，苏姓主要在第3村民小组，有选民168人。原村委会有5人，村主任孙玉杰，副主任苏建民，委员孙立波、赵淑英（女）、苏铁柱。在换届选举中采取“海选”方式提名候选人共提名127人，占选民人数的21．1%。各职位提名的前五名见下表：

在前五名的男性候选人提名的15人中，苏姓有9人（次），共得票580张，孙姓有5人（次），共得票299票。两姓得票比为1．94∶l，与两姓选民数比2．04∶1比较接近。在苏姓集中的第l、第7村民小组村民提名票的分布如下：

在苏姓集中的第1、第4村民小组，其选票主要投给了苏姓候选人，占73．8%。在确定的正式候选人中，男性候选人为5人，其中苏姓3人，孙姓1人。在正式选举投票中，苏姓共得选票1049张，孙姓得选票166张，其中对村主任的投票中，苏立波得333张，而孙玉杰得122张，分别占本姓选民比重的96．8%和72．6%，表现出一定的宗族倾向。

6．当选人的得票率

据对98个村当选村主任得票占选民的比重分类，可分为四类：

（1）以相对多数票当选

以相对多数票当选的含意是，当选的村主任所得到的票数占到投票选民数的50%以上，但占本村选民数的比重不足50%。《选举办法》规定：“有选举权的村民过半数参加投票，选举有效。”又规定“候选人获得参加投票的选民的过半数选票，始得当选”。按照这个规定，当选者获得的票数最低限度是超过选民数的25%。以相对多数当选的村主任有18人，占18．4%。造成低票当选的原因是选民参选率较低，如MZH镇JX村选民的参选率为74%，PL乡NSZ村为79%，SZ镇PX村仅为65．5%。由于选民参选率较低，在两名候选人得票相差不大时，就使这些村的村主任以较低的得票率当选。

（2）以微弱多数票当选

即当选的村主任所得到的选票数占到本村选民数的50%～60%。这样选的村主任有44人，占98个村的44．9%，是最多的一种类型。按照两个候选人的竞选模式，得票率应呈正态分布，获胜者以50%～60%得票率居多是普遍规律。

（3）以多数票当选

即当选的村主任所得到的选票占选民数的60%～70%，得到了大多数选民的支持。这样当选的村主任有19个，占到98个村的19．4%。

（4）以绝对多数票当选

即当选的村主任所得的选票占到村选民数的70%以上。这样当选的村主任有17个，占98个村的17．3%，在17个当选的村主任中，连选连任的村主任有14人，占82．4%，表明以高票当选的村主任是在村中享有很高威信的“村官”。而以高票当选的村民候选人，一般都是在提名中就已经取得很高的提名票数。

二　村民委员会选举的结果分析

下面，根据140个村的选举结果对新老村委会状况和变化进行一些比较分析。

（一）村委会主任的变动情况

村民委员会主任是村民自治组织的中心人物，在村民委员会的运作中起着关键的作用，也是村委会中公共事务行政权最大的成员。因此村民委员会换届选举中，村委会主任一职的竞争往往是热点。这次换届选举，在140个村中，有79个村委会主任发生了变动，占到56%，可以说村委会的权力有一半以上发生了位移。但是这种变动在各乡（镇）、各村又有不同的特点。

1．各乡（镇）村委会主任变动的范围有一定的差别

在9个乡（镇）中，除了FD镇变动25%，低于一半以外，其余各乡（镇）的变动范围都超过了50%，其中MQ镇超过了2／3。

2．换届后村委会主任的平均年龄有所下降

发生变动的79个村主任平均年龄由换届前的45．1岁降到41．9岁，平均下降了3．2岁；在79个村中，年龄比换届前下降的村主任有53人，占变动数的67．1%。从换届前后村主任的年龄分布也可以看出这一点，如下表：

可以明显的看出，尽管新旧主任年龄的众数在40～49岁的档次中，均有50人，但是村主任的年龄在20～29岁和30～39岁两个档次增加了9人，而在50～59岁和60岁以上两个档次减少了9人，年龄分布曲线明显向年轻化方面移动。

3．新当选的村委会主任文化程度略有提高

在79个村主任的比较中看出，文化程度较换届前提高的有25人，文化程度相同的有33人，文化程度下降的有21人，总体看文化程度略有提高。新旧村主任文化分布见下表：

可以看出村委会主任的文化程度以初中、高中为主，占绝大部分，在90%以上，小学文化程度的开始下降，而大专以上文化程度的村民开始进入村主任的岗位。

4．村委会主任中的党员人数有所下降

在79个发生变动的村委会主任中，党员人数从换届前的43人下降到22人，减少将近一半。如果加上连选连任村主任中的党员34人，则在140个村中党员村主任人数有56人，占40%，比换届前的77人（占55%），少了11人，减少15个百分点。具体变动的情况是：

（1）原村委会主任是党员，新村委会主任是非党员的有27个村；

（2）原村委会主任是党员，新村委会主任仍是党员的有16个村；

（3）原村委会主任是非党员，新村委会主任是党员的有6个村；

（4）原村委会主任是非党员，新村委会主任仍是非党员的有30个村。

应当承认，党员在村级组织中比重下降是一个值得深思的问题。

（二）村委会成员人数的变动情况

在换届前138个村共有“村官”527人，经过这次换届选举，有30个村的“村官”减少34人，同时有20个村的“村官”又增加31人，相抵后“村官”仍是527人（有三个村选举后共有3名缺额），平均每个村有“村官”3．8人，具体的分布为：

在新一届村委会成员中，党员的比重下降。换届前村委会成员中党员有215人，占40．8%，换届后下降到157人，减少了58人，比重下降了11个百分点，换届后村委会成员中无一名党员的村有49个，占35．5%，比换届前增加了10个村。

换届后村委会中的女性成员稍有下降。在换届前的村委会成员中共有女性140人，占26．6%，其中有一名女性村委会主任；换届后，村委会成员中女性为135人，占25．6%，减少5人。这种状况是在《村民委员会组织法》要求“村民委员会成员中，妇女应当有适当名额”的前提下，以及多年来各村都配有妇女委员主管计划生育工作所形成的村委会中一般都有一名女委员的约定俗成的结果，这表明妇女在农村的地位依然不高。