秦都区村民民主选举满意度分析及社会变迁中的治民与民治

秦都区村民民主选举结果的满意度分析

继1999年对秦都区进行问卷调查之后，2001年夏，我们又进行了一次调查，目的是了解村民对由自己选举产生的村委会的反映。调查结果使我们认识到，农村基层的民主取得了许多积极的进展，但也存在不少问题。影响农村基层民主建设的因素很多，它包括体制、思想文化、经济等诸多方面。而实行村民自治制度的绩效，最终反映到村民对民主选举的村民委员会是否满意上，这应当是判定基层民主进展的主要标准，也是我们进行满意度分析的理由。

一　分析方法的设计

我们对村民满意度进行分析，采取了因素综合比较的方法。

我们假定由村民直接选举的村民委员会代表了村民的意愿。对于自己选择的“当家人”，从理论上说，村民的满意度应当是比较高的。如果村民的满意度不高，可能有以下两方面的原因：（1）在民主选举过程中有一些因素影响村民的自主选择；（2）村民选举中没有能够选出好的“当家人”。

本文着重从选举的公正度、村民委员会的工作状况、村民委员会的职能和村民的民主参与程度几个方面进行分析。

在分析中我们使用李克特量表把村民的满意度量化后进行比较，并通过几个方面相关内容的交叉比较进行相互验证，以求得到一个真实的结果。

这个分析的基本数据是2001年8月进行的问卷调查，从297份村民问卷、34份村干部问卷和42份乡镇干部问卷中取得的。数据中还包括一些不完整问卷中的有效数据。

二　村民对1999年村委会换届选举结果满意度的分析

1999年秦都区按照陕西省的统一安排进行了换届选举，由村民直接选举产生了新一届的村委会。从理论上说，由村民自己选举的村委会，村民的满意程度应该是比较高的，然而实际上却不尽然。在这一次问卷调查中，从村民对1999年选举满意程度问题回答的统计看，认为不满意和很不满意的占回答者的41．6%，而认为很满意和满意的回答者占21．7%，持一般满意态度的占35．7%。我们把处于中性态度的选择去掉，再对持满意与不满意态度的村民进行比较，就发现很满意和满意的仅占33．7%，而不满意和很不满意的占66．3%。这个统计结果说明，村民对选举的结果并不满意。（见表1）

表1

村民对选举不满意的主要原因是，有相当数量的村民认为选举不公正。在回答这次选举是否公正的问题中，认为不公正和很不公正的占回答者的41%，认为很公正和比较公正的回答者占21．4%，认为一般的占37．6%。如果剔除持中间态度的村民，则认为不公正和很不公正的村民占65．7%，而认为公正和很公正的村民占34．3。（见表2）

表2

通过村民对选举公正性与满意度的比较，我们可以清晰地看到，村民对换届选举公正性认同程度与对村委会的满意程度呈现出高度相关关系，即认为选举公正度高的村，对村委会的满意程度也高。（见表3）

表3

如果通过图形来看这两者的关系，就会更加直观，在折线图中，两条线几乎重叠在一起。（见图1）

图1

尽管这次调查的9个村的村民满意度存在着很大的差别，但通过对选举公正度与村民满意度的比较，这两者之间相关系数为0．9595，而偏差只有±0．028。

这九个村的平均满意度为2．717，即略高于一般的满意程度；其中最高的是CJZ，为3．421，有50%的村民感到满意或很满意，只有11．1%的村民不满意或很不满意；最低的是CT村，为2．059，有11．8%的村民感到很满意或满意，而有76．5%的村民感到不满意或很不满意。同样，村民认为公正性最高的是CJZ，认为很公正和公正的占44．7%，认为不公正和很不公正的只占15．8%，公正度为3．342；而认为公正性最低的CT村，村民认为很公正和公正的占11．8%，而认为不公正和很不公正的占73．5%，公正度为2．059。

通过这两者之间的关系比较，我们可以认为，“公正”是村民的一个基本的要求和标准，是满意的基础。提高村民的满意程度，首先要能公正地进行村委会选举和公正地处理村中的各项事务。

三　村民对村委会工作满意度的分析

影响村民对村委会工作满意程度的因素有：

（1）村民的期望和村委会工作的实绩间的差距存在一个负相关关系。村民的期望值越高，村委会工作实绩与期望的差距越大，村民的不满意程度就越高；而村民期望值低，村委会工作接近或达到期望时，满意程度就高。

（2）村经济的发展是村民的利益所在，村民增加收入的期望是村民对村委会工作的一个要求，也是影响村民对村委会是否满意的一个重要因素。

（3）村委会决策过程是否民主，即村委会在进行村里事务决策中是否广泛听取村民的意见，是否由村民进行重大问题的决策，也是一个重要因素。

（4）村委会在处理村务中是否公正，是村民对村委会满意程度判断的一个主要标准。

（5）村民对村务了解的程度，即村委会对村务的公开程度，也是一个因素。

（6）村民负担也会影响对村委会的满意程度。

（一）村民对村委会工作的评价与满意度

为了能正确地把握这些因素对村民满意度的影响程度，我们在问卷中设计了对村经济发展、民主决策、村务公开、村民负担和村民对村务的了解等几个相关的问题，请村民根据自己的感觉程度进行选择。其结果见下页表4。

通过这个表的数据分析，我们发现各项工作与满意度的相关性有很大差异。以二元回归分析，各项工作与总满意度的相关性为：

（1）总满意度与满意度两者的相关系数为0．8366。

（2）经济发展与总满意度的相关系数为0．9124。

（3）民主决策与总满意度的相关系数为0．2743。

（4）村务公正与总满意度的相关系数为0．9083。

（5）村民负担与总满意度的相关系数为0．0428。

（6）村务了解与总满意度的相关系数为－0．2966。

表4

说明：①总满意度是问卷第27题中的第一问“经过一年多时间，你对你村的村委会：很满意、满意、比较满意、不太满意、不满意”的回答汇总，满意度是第22题，即对1999年换届选举的满意程度。

②经济发展是第27题中，对“经济发展、增加收入：很满意、满意、一般、不太满意、不满意”一问回答的汇总。

③民主决策是第27题中，对“你参与村里重大事项的民主决策：多、较多、一般、不多、少”回答的汇总。

④村务公正是第27题中，对“你觉得村委会处理事情：公正、比较公正、一般、不太公正、不公正”回答的汇总。

⑤村民负担是第27题中，对“村民的负担比换届前：增加、没变化、减少”一问回答的汇总。

⑥村务了解是第27题中，对“你对村里的事情（财务、公共事务等）的了解：比以前多、差不多、比以前少”回答的汇总。

⑦数值的计算方法如前。

从这六个因素与满意度的比较中，可以看出，经济发展和对村务处理的公正性是影响村民满意度的主要因素，而村民对村委会满意程度的判断中，没有将民主决策、负担和对村务了解作为主要因素考虑。

因为村民对这次选举的村民委员会的满意程度不高，所以对本届村委会的评价也不高。在让村民将本届村委会与上届村委会的比较中，认为本届村委会比上届村委会好的占24．6%，差不多的占58．6%，不如上届的占16．8%，如果扣除持差不多认识的村民，对认为好于上届和不如上届的村民进行比较，则有40．7%的村民认为不如上届，有59．3%的村民认为好于上届，相差并不悬殊；而58．6%的村民持有差不多的认识，至少说明村委会的变化不明显。以持有比上届好和不如上届两种态度的村民来判断，在九个村中，认为比上届好的村有WD、MQ、XZR、CJZ、DW等5个村，其中WD村有74．3%的村民认为本届村委会比上届好；认为比上届差的有CT、HXB、PD、NSZ等4个村，其中，超过30%的村民认为不如上届的有CT与HXB两个村。（见表5）

表5

（二）村民期望与村委会工作实绩的比较

1．村民的期望

村民期望与村委会工作实绩的分析。因为村民的期望对村委会的满意程度有重要的关系，所以我们设计了反映村民对村委会期望的问题：“你觉得村委会应该做的工作是：带领村民致富、减轻村民负担、维护村里治安、搞好村公共建设、调解村民纠纷、计划生育、向上级反映村民意见、收取提留。”让答题者按他认为的重要性排序，反映村民对村委会工作的期望。据统计结果，村民对村委会的期望见表6。

表6

说明：表中的数值是按回答者选择第一的为8分，第二的为7分，以此类推第八为1分；按此标准乘以选择的次数得出每一项的分数和总分；再把总分除以答卷的份数和项目数，得出标准平均分；再以每一项的分数除以答卷份数，求出满意项的平均分；最后用每一项的平均分除以标准平均分，求出每一项工作在村民期望中的相对重要性系数。基本思路是看村民选择的重要性程度与平均线之间的关系，高于平均线的重要性高，低于平均线的重要性低。

根据这个标准，按村民的选择排序：村民认为8项工作的重要性依次为：发展村经济、村公共建设、减轻负担，以上重要性高于1；计划生育、维护村治安、反映村民意见、调解村民纠纷、收取提留，以上重要性低于1。

2．村干部的工作实绩

我们在村干部问卷第4题设计了这样的问题：“你认为村委会的主要工作是：提留摊派、发展村经济、维护村治安、计划生育、调解村民纠纷、搞好村公共建设、向上级反映村民意见、完成乡镇布置的工作。”让村干部根据自己的认识，按它的重要性排序。其结果见表7。

表7

村干部按重要性排序的结果是：发展村经济、村公共建设、计划生育、维护村治安的重要性高于1；完成乡镇安排的工作、调解村民纠纷、反映村民意见、收取提留，其重要性低于1。

两者之间进行比较，我们即可看出村民更注重实际，他们的选择集中在与自身利益直接相关的内容上，即发展经济、村公共建设和减轻负担；而村干部的选择与自身的工作相关，即发展经济、村公共建设、计划生育和调解村民纠纷。两者的差别主要是，除发展经济一项村民认为重要性高于村干部外，其余的均是村干部认为重要性高于村民，有一些差别还比较大。（见图2）

图2

3．村民、村干部与乡镇干部对村委会工作期望的差异

我们在对乡镇干部问卷的第13题提出“你认为村委会的主要职能是：协助乡镇政府工作、发展村经济、计划生育、收取三提五统、维护村治安、调解村民纠纷、搞好村公共建设、反映村民意见”的问题，让答卷者按自己认为的重要性排序，其结果是：（表8）(www.xing528.com)

表8

说明：计算方法同上。

可以看出，乡镇干部也是从自己工作的角度出发对村委会工作职能提出预期，在把发展村经济列在首位的同时，又把协助乡镇政府工作列在第二位，然后是村公共建设。

如果我们把村民、村干部、乡镇干部对村委会职能的预期进行比较，可以看出三者之间的差别：（表9）

表9

通过表9我们可以了解村民、村干部和乡镇干部对村委会职能认识中的差别：

（1）发展村经济是各个层面的共识。

对发展村经济，各个层面都把它作为村委会的首要任务。在这一点上大家是一致的。对村民来说，致富是一个直接的目的，也是市场经济下的迫切需求；对乡镇干部而言，发展村经济，不仅是上级的要求，也是乡镇财政收入的基础；而对村干部，发展村经济既是村民的利益所在，又是上级的要求，对自己的利益也有直接联系。因此，各个层面形成共识是符合逻辑的。

然而，对村委会在发展村经济方面所做的实际工作，各个层面的认识就有较大的差别。村民对村委会工作的期望与村委会在发展村经济所做的工作上，有很大的差异。九个村村民对在村委会应当做的工作问题中，对这一项选择的分值为1．9817，被列为最重要的一项工作；而在村委会实际做的工作问题的选择中，这一项仅仅得0．7171分，列为第5位。在村干部的选择中，发展村经济也被列为第一位，在村干部的实际工作占用时间问题的选择中，村干部把发展村经济列为第一位。两者之间存在很大的分歧。从现实分析，村集体并无多少经济资源，发展经济没有相应的基础，因此村干部也就没有能力发展村经济。但是这一项工作又是乡镇的一项任务，村干部又不能不完成，其结果要么是依靠行政命令强迫农民去做；要么是弄虚作假，糊弄上级。实际上，强迫农民会受到抵制，采取弄虚作假的办法比较普遍。在一定程度上，乡镇为了完成上级的任务，也引导村干部这样做。农民是现实主义者，尽管他们希望乡镇、村能够带领村民致富，但他们知道致富还要靠自己。在问卷的另一问“村民穷与富的原因”中，193份有效答卷中，161人回答“靠自己努力”，占83．42%；认为村领导有方的有34人，占17．6%，充分说明了这一点。所以从表面看，在发展村经济这一点上，各个层面的目的是一致的，而在实质上，各个层面的动机却不同。乡镇的动机是政绩与乡镇财政的需要；村干部的动机是乡镇压力、自身政绩和利益的需要；村民则是自身富裕的需要。这一点可以从乡镇干部、村干部的问卷中找到答案。在村委会职能的分类选择中，乡镇干部把“协助乡镇工作”列为第二位重要的职能；村干部则列为第五位，其中的差别说明各自动机的差异。

（2）各个层面认识比较一致的职能。

对村委会职能中的村公共建设、维护治安、调解村民纠纷的认识上，村民、村干部和乡镇干部比较一致。据问卷调查，对这三个问题的回答是：（见表10）

表10

可以看出，在村民、村干部、乡镇干部三个层面，认识比较一致。其中对村公共建设村民与村干部认识更为一致，而且比乡镇干部认为更重要。

（3）各个层面认识不一致的职能。

村民认为不重要而村干部认为比较重要的职能是收取提留。对于这一点，村干部与乡镇干部的认识比较一致，分别为0．5357和0．5；而村民认为其重要性为0．2837。

通过以上分析，我们可以认为，对村委会职能在不同的层面有不同的预期，这些预期与不同层面的人所处位置和利益有关。

村民处于底层，他们所期望的是最实际的工作、与自身利益最相关的工作，他们要求的是自己的富裕，仅此而已。

村干部处于中层，下面有广大村民，上面有乡镇政府，还有自己的实际利益。他们一方面要完成乡镇政府安排的工作；另一方面，他们要和村民搞好关系，至少和一部分村民搞好关系，毕竟他们是村民选举产生的；同时，他们也有自己的利益，村干部总不能白当。在这种状况下，对村干部制约的关键是，谁能最终决定村干部的命运，是乡镇还是村民。当村民能够决定村干部的命运时，村干部为村民服务的工作就会做得好一些；而乡镇最终决定村干部的命运时，村干部就会以乡镇政府的工作为中心，对村民的服务会变成对村民的管理。

乡镇政府处于村委会的上层，是国家行政管理体系的末梢，又是基层群众的直接管理者。他们承担着国家各种法令和政策的落实工作，既具体又繁琐，是与群众发生直接冲突的承受者。面对上级的行政压力，他们为了自身的利益（升职、工资、奖金、个人价值等）不能不向下安排各项工作。因此他们需要下面有自己的代理人，能尽心协助自己工作。而村民直接选举村委会成员，就减少了安排代理人的机会，所以他们对实行村民自治制度持有保留的态度。这一点可以从乡镇干部对村委会的评价中看出。在乡镇干部问卷第11题“你认为实行村民自治对农村发展：更有利、有利、差不多、不太有利、没有利”和第12题“你认为实行村民自治后，乡镇政府对农村的管理比以前：更好管、好管、差不多、难管一些、难管多了”两个问题的回答中，认为有利的占45．2%，认为不利的占33．3%；认为好管的占21．9%，认为难管的占53．1%。

4．村民对村委会工作的评价与村干部对自己工作的认识比较

对村委会工作的评价，我们采取村民的客观评价与村干部自身的评价两个方面进行比较，这样我们可以看出两个层面的差别和冲突的原由。

村民与村干部对村委会实际工作的评价存在差异是一个正常的现象，特别是在村委会工作公开性不高时，更是如此。从这次问卷调查中反映出两者认识的差别。村民对村委会实际工作的评价与村干部对实际工作时间的占用分别为：（见表11）

表11

从表中可以看出，村民与村干部在维护村治安、村公共建设、反映村民意见三项工作中认识比较一致；在收取提留、计划生育两项工作上，村民认为村干部做的多，而村干部认为占用时间不很多；在发展村经济、调解村民纠纷两项工作上，村民认为村干部做的不多，而村干部认为占用时间较多。

如果以村民对村委会工作的期望与对村委会实际工作的评价比较，可以看出村民的失望：村民在收取提留上，希望能够少一些，却感到很多；在发展村经济上，村民希望多一些，却感到不多。预期越高，失望就越大，不满情绪也就多。这是村民对村委会工作不满的根本原因。

（三）两个案例

正因为村民的期望较高和村委会工作的不够公开，以及个别村的村干部假公济私、非法占有村民集体利益，就引起村民的普遍不满。这里可以用CT村和CJZ进行比较。

1．CT村的案例

在秦都区的几次调查中，我们发现MQ镇CT村的村民与村委会之间存在较大矛盾，在1999年换届选举中也存在不少问题，引起了我们的注意。当我们把几次调查的材料汇集起来，发现其中有着一些有意思的联系。

CT村是1952年由两个自然村合并成的一个村。2001年7月调查时，全村有193户，806人，分为4个村民小组；有耕地1321亩，人均1．64亩；2000年全村工农业总产值2100万元，其中农业108万元，多种经营432万元，工业1560万元；全村固定资产原值123．3万元，村办企业1个，实现利润10万元，村集体收入5万元；农民人均纯收入2010元。2000年，全村农业税24929元，“三提五统”44489元。

（1）1999年村委会的换届选举过程。

从选举记录看，1999年底，CT村按照秦都区的安排进行了村民直选的村委会换届。选举的过程是：

1999年10月18日，村选举委员会由村党支部组织，经村民会议选举产生，于10月19日向村民公告。村选举委员会有成员9人，其中党员4人，主任是村党支部书记。10月20日开始进行选民登记，10月24日张榜公布。全村共有选民523人，其中一组64人，二组94人，三组166人，四组199人；女性选民260人。村民委员会主任、委员候选人提名采取无记名方式，于10月25日进行候选人提名，村民共提出主任候选人14个，委员候选人47个。其中主任候选人按提名人数前五位的是：张东291票，原村主任李意新136票，曲青19票，王怀庆18票，吴裕仁18票。村民提出的候选人集中在张东和李意新两个人身上，按这次选举的要求，村委会主任实行差额选举，至少应有两个候选人。所以，选举委员会11月6日公告张东和李意新两人为村主任正式候选人，并公告村委会选举日为11月13日，地点在CT村小学。正式候选人于11月11日向村民发表治村演说。11月13日举行选举，参加选举的选民468人，第一候选人张东得235票，第二候选人李意新得236票，原村主任得到连任；同时原村委会委员也得到连任。

（2）换届选举中发现的问题。

这次CT村由村民直接选举村委会的换届选举，从程序上看，符合《陕西省村民委员会选举办法》的规定。从建立选举委员会、选民登记、候选人提名、竞选到投票，每一项工作都按程序进行。但是，其中有不少疑点：一是，第一候选人张东在预选中得291票，而在正式选举时却少了56票。究其原因，其中必有选民受到压力或利益的影响；二是，参加选举的人为468人，而两个候选人的得票总数为471票，多出3票，说明有作弊行为。在2001年的调查中不止一个村民反映，在选举中曾发现假选票。如果在选举中确实存在舞弊问题，是谁进行的？从两个候选人的身份比较看，一个是现任村委会主任，一个是第四村民小组组长，前者占有资源上的优势；从最终利益获得角度看，现任村委会主任是既得利益者，他承包了村集体的砖厂，每年都能获得很大收益。从村民对村中有威信人的选择看，所提到的甄育杰（4人）、张东（3人），而现任村长无一人提。甄是村支部书记，张是四组组长。因此作弊的人就一目了然了。

在2001年7月的调查中，不少村民对换届选举表示不满，说有人作弊。在问卷中关于1999年选举是否公正的问题回答中，选择很公正的1人，公正的3人，一般的5人，不公正的13人，很不公正的12人。也就是说，有73．5%的人认为选举是不公正的。有村民讲，选举投票是在晚上11点，“半夜选举，村民入睡，不知实情”；还有村民说，1999年换届选举中，有“上级左右群众意见”的事。种种现象表明，这一次换届选举中存在不少违反选举办法的问题。

（3）1999年选举后村民对村委会的认识。

1999年换届工作在不公正的操作下完成后，CT村仍然是原村委会班子进行管理。由于选举中的不公正，尽管这个村有集体经济收入，村民负担很轻，但是村民对村委会仍然充满了不满和不信任。2001年的调查问卷中，凡涉及村委会工作的问题，村民都普遍表示不满意，是九个村中村民满意度最低的村。（见179页表4）

从表4中可以看出，CT村的村民负担在九个村中并不高，村民对负担也感觉不重，但是村民对村经济的发展很不满意，对村干部处理村务的公正性最不认同，在九个村中CT村村民认为是最不公正的。

在CT村，村民与村委会的关系处在一个紧张的状态下，村民对村委会不信任、不满意；村委会则我行我素，甚至使用暴力压制不同意见者。有的村民说在CT村是“黑压红”。

从这个案例可以看出，选举是否公正对一个村的发展有着重要的影响。

2．CJZ的案例

CJZ是DT镇的一个村，2000年有村民501户，2164人，分为8个村民小组；全村有耕地1430亩，人均耕地0．66亩；实现工农业总产值281．3万元，全部为农业总产值；农民人均纯收入1300元；2000年缴纳农业税55011．8元，人均25．42元；全村三提五统126507．36元，人均58．46元，其中三提48127．8元，人均22．24元。

与CT村相比，CJZ村民的负担要重，但是CJZ村民对村委会的满意程度却大大高于CT村。其中的原因在于，CJZ村委会处理事务的公正性高、村务处理的透明度高，为村民办的实事多，如村委会每年公布4次村财务状况，包括收取宅基款、青年人结婚时给老年人收取的活动经费、锣鼓大赛的集资款、群众交的水费等。

实际上，村民对真正为自己办事需要的负担并不反对，他们知道村集体没有财力。但是他们只有在信任村委会时，才会心甘情愿地付出。在CT村，村民对村委会失去信任，村干部也在假公济私，所以村民的不满程度就高。

四　村民参与民主程度与满意度的分析

为了考察村民参与民主的程度，我们提出了一个基本的验证方法：通过观察村民在村各种事务中的行为表现来进行分析，如通过对村民参与村委会选举过程的行为，即参加提名村委会候选人、投票、看选举统计等活动；通过村民对村事务的关心程度，是否提出意见和建议的考察，来分析村民参与的民主程度。

首先，我们分析村民在换届选举中的参与程度。据问卷调查，村民参与换届选举各项活动的情况是：（见表13）

表13

从上表可以明显地看出，村民参加最多的是投票，占答卷者的80．1%；参与程度最高的是CT村村民，在听竞选演说、参加投票、看选票统计三项活动中，都有较高比例。CT村村民参与换届选举程度高的一个重要原因是，村民对村委会十分不满，希望通过换届选举能够使自己所信任的人当选。由此可以推论，村民参与选举活动的行为与其预期收益直接相关。在村民对村委会意见不大的村，除参加投票一项外，参与其他活动的积极性都不高。

其次，我们分析村民参与选举活动的动机。根据问卷调查，村民参与选举活动在很大程度上是被动的，多数人主动性不高。在有效答卷中，只有39．6%的人认为参加选举是自己的民主权利；有10%的人认为选举是走形式而不参加；有41%的人是被动参与；有9．3%的人因为不在村里或不知道没有参加投票。（见下页表14）

其中，CT村是MQ镇三个村中村民参与程度最高的村，也是村民认为选举是自己的民主权利人数最多的村。

表14

没有参加选举投票人的原因，问卷调查的结果见表15：

表15

最后，我们分析村民参与村事务的主动性。村民参与村事务的主动性表现在其参加选举、对村事务提出意见和建议等方面。我们以在村委会换届选举中提名候选人和对村事务提出意见或建议两项作为标准，进行评判。凡两项都参与者，视为积极；参与一项者视为一般；两项均不参与者，视为消极。问卷调查统计的结果是：（见表16）

表16

从上表中可看出，积极参与村事务的村民比例不高，仅有16．7%；而持消极态度的村民比例却很高，达到50．3%。这一点，和村民对自己在民主制度下作用的认识是一致的。在“你觉得村民在决定村里大事中的作用”这一问题的回答中，认为作用不太大和不大的村民占到71．3%，而认为作用较大和大的村民只占14．9%。（见表17）

表17

其中CT村村民认为作用大的比例最低，认为作用不大的比例最高；CJZ村民认为作用大的比例最高，认为作用不大的比例也很低。