村民自治问题与制约因素

5．5　村民自治中的主要矛盾及其制约因素

村民自治是事关农民切身利益和农村改革发展的一项系统工程，在实际运行过程中会产生各种矛盾，如何处理好这些矛盾，成为当前村民自治实践中要着力解决的重要问题。

（1）村民委员会与乡镇人民政府的矛盾。村民委员会是基层群众自治组织，而乡镇政府则是国家基层政权组织，《村组法》将二者关系规定为：乡镇人民政府对村民委员会的工作予以指导、支持和帮助，而村民委员会协助乡镇人民政府开展工作。据此，处理乡村矛盾应把握好以下几点：第一，乡镇政府与村委会不是领导与被领导的关系，也不是上下级关系；第二，乡镇政府要通过宣传、动员、说服、教育等方式，对村委会的工作主要从法律、法规、方针、政策等方面进行指导、支持和帮助；第三，乡镇政府不能干涉依法属于村民自治范围内的事务，诸如村委会成员的选举、撤换、罢免等，乡镇政府不得强迫和包办；第四，村委会通过宣传、教育、动员、提供情况等方式，协助乡镇政府完成诸如环保、土管、治安、计生、兵役、救济等各项任务，并向乡镇政府及时反映群众的建议、意见和要求。

（2）村民委员会与村党支部的矛盾。《村组法》第三条规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动，直接行使民主权利。”据此，村党支部与村委会是领导与被领导的关系，这是由中国共产党的性质和地位所决定的。村党支部的领导作用主要表现在：第一，提出全村经济发展和精神文明建设的意见，贯彻执行上级党组织和本村党员大会的决议；第二，讨论村委会的重要工作，支持和帮助村委会依法独立负责地开展工作；第三，协调村委会与村里其他组织的关系；第四，对村民自治组织中的党员进行考核和监督，发挥共产党员的模范带头作用。但必须注意，党支部对村委会的领导决不是包揽或代办村务，要合理地划分职权界限，做到各司其职，分工负责。

（3）村民自治组织与村民的矛盾。村民是村民自治活动的主体，而村民自治组织则是村民实现民主权利的载体，二者的关系是村民通过自治组织来实现自治的民主权利。民主权利主要体现在选举、决策、管理、监督四个环节上，其中，民主选举是根本，民主决策是重点，民主管理是关键，民主监督是保证，“四个民主”构成一个完整的民主自治体系。村民要实现自己的民主权利，就要充分发挥村民自治组织的作用，建立健全村民会议和村民代表会议制度，不断完善和改进村民委员会的工作，充分体现村民自治组织群众性、基层性、自治性的特点，使其真正成为村民利益的忠实代表。

制约村民自治的因素很多，但经济发展水平、乡村政治文化状况、村民综合素质等起主要作用。

（1）经济发展水平起决定作用。调查资料显示，农村中集体经济越是发达，村民自治要求和民主热情便越高。由于我国实行生产资料公有制，农村的大型生产资料归集体所有，这样，每个村民都是生产资料的主人，他们对集体财产都比较关注。在靠近城市郊区或公路沿线的村庄，由于土地被征用较多和集体资产实力雄厚，村民利益与公有资产密切相关，使得村民的自治积极性远高于其他村庄。调查发现，贫户与富户之间，在民主意识和政治理性方面均存在巨大差别，富裕是民主政治建设的天然土壤。就贫户与富户来说，二者处于不同的需求层次，贫户可能还在疲于糊口谋生，无力顾及民主权利，富户可能已经丰衣足食，必然乐于参政议政。在钓台镇西张二村的调查显示，富户比贫户均显示出更强的民主意识和政治热情。再从穷村与富村来看，二者也表现出不同的村治状况，调查资料显示，富村比穷村对重大村务的决策方式更民主，村民对财务公开的要求更迫切，由村干部或村委会说了算的情况更少，村民的法律意识和参与意识更强。(www.xing528.com)

（2）乡村政治文化状况是重要影响因素。我国村民自治是在中国共产党领导下进行的，因而农村基层党组织状态对村民自治有着直接的影响。调查显示，党支部组织健全，领导有力、作风过硬的村庄，村民自治工作就做得比较好，否则就较差。有些村的经验是，要选好村委会，首先要选好党支部。中国乡村之间在风俗、习惯等传统文化方面均存在着较大差异，这些都会对各村的民主政治产生一定的影响，但这些影响目前不易做出定量分析。问卷调查显示，现代文化信息对一个村的民主状况有较大的影响：一是信息来源渠道多、广播电视接收率高的村庄，村民的民主意识强，对财务关切的程度高；二是村里在外学生、军人、职工人数多的村庄，内外信息交流的频率高、成本低，上访告状捍卫自己权利的案件多，民主气氛浓；三是临时外出打工人数对村内民主具有双重影响，需要强调的是，外出打工已成为秦都区农村（实际是整个中国农村）一个重要的经济现象，打工人群已经占到全部选民的相当比例，这一方面带回了外部信息和先进意识，有利于村里的民主建设，但另一方面许多人常年在外，对村里的关心逐渐淡漠，这是许多村里村民参选率低、民主气氛不浓的主要原因。

（3）村民综合素质也是主要影响因素。村民的综合素质包括其法律知识、政策水平、民主意识和政治敏感度等。从问卷调查看，村民综合素质与村民自治状况没有直接关联。一些年龄轻、受教育程度高的村民，非但没有表现出积极参与村民自治活动的政治热情，反而态度比较冷淡。但这只是表面现象，倘若他们能够参与，则表现出较高的议事水平和政治素质。长期以来处于被管理地位的农民，在获得掌握自己命运的民主权利以后，一些人感到兴奋，认为这是自己的民主权利；另一些人觉得困惑，既怀疑自己手中的民主权利是不是真的，又不知如何使用这个权利。多数综合素质较高的村民在这种历史背景下，会采取比较冷静的态度去观察村民自治发展的过程。只有在村民自治被真正实施后，村民的民主权利确实得到保障以后，村民才会积极地投入。调查表明，村民中只有39．6%的人认为参加选举是自己的民主权利；有10%的人认为选举是走形式而不参加；有41%的人是被动参与；有71．3%的村民认为自己在决定村里大事中的作用不大。因此积极参与村事务的村民比例不高，仅有16．7%；而持消极态度的村民比例却很高，达到50．3%。这种情况说明，要真正搞好村民自治，既需要有一系列工作的配合和互动，也需要提高村民的综合素质，打好村民自治的基础，这将是一项长期的任务。

（4）村民自治中的妇女因素也应受到重视。调查资料显示，妇女在村民自治中的作用和地位明显低于男性，这不仅表现在民主意识方面，也表现在议事能力方面。许多妇女明确表示不懂民主的事情，也不想“劳那份神”。在调查的样本村中这种现象相当普遍。各村的村民代表、议事会成员、民主理财小组成员中几乎没有女性，在100多个村中更没有一名女性村主任。

（5）选举中的竞争机制和候选人的竞争意识也不容忽视。实行村民直接选举村委会成员以后，在选举中的竞争明显激烈起来。不少村民积极参加村委会主任的竞选，向原来的村领导提出了挑战。在被列入村委会成员的正式候选人中有60%是普通村民，有56．4%的村委会主任竞争是在原村干部与普通村民之间进行。参加竞选的候选人采取了种种方式争取选票，尽管其中也有一些不规范的竞选行为。民主选举中激烈的竞选状况表明村民开始认识到自己的民主权利，并希望通过竞选的胜利掌握自己管理村事务的权力。在这一次村民直接选举村委会成员的换届选举中，竞选表现出这样一些特点：一是集体财富多的村竞争程度要高于集体财富少的村。由于村集体财富多，与村民的利益联系程度大，村民的关心程度比较高，参加竞选的村民也比较多，竞选的激烈程度就高。二是原有村干部在竞选中占有相对的优势。其原因在于，干部在村委会中有职位，有可供利用的公共资源；干部原有的个人信息（能力、道德）已得到一定披露，因而更有利于获得村民的接受。从选举的结果看，当选村主任的得票率基本呈正态分布。在统计的98个村村主任的得票率占选民总数相对多数（即得票率超过投票选民的50%，不足选民总数的50%）的有18个村，占50%～60%的有44个村，占60%～70%的有19个村，占70%以上的有17个村。以50%～70%的得票率当选的村主任占64．3%，说明选举中竞争激烈，也反映选举的结果符合统计的规律，证明这次选举是比较公正的。

（6）国家的财政分配制度对农村是不公正的，村委会的职能与其财政来源的不对称是一个重要的问题。农民除了上缴国家的税收以外，农村社区的公共支出是由农民从自己的收入中支付，包括村内的全部公共支出和乡镇的一部分支出；而在城市这些公共支出则是全部由国家支付。在这样的国家分配制度下，乡镇政府、村委会和村民都承受巨大的财政压力。乡镇和村提供的公共产品越多，则村民的负担就越重。村委会的职能中不仅包括对本村的公共事务管理的职能，而且包括一些协助上级行政组织对基层的管理工作。虽然这些工作与村民自治和村民利益没有关系，却是村委会的一项重要任务和管理村民的一种权力，而且做这些工作所发生的费用是由村民承担。显然在这种财政制度框架下的村民自治是难以受到村民拥护的，对村民也是不公正的。