宪法原则与秦都区：超前探索改变治民与民治

4．4　宪法原则与秦都区的超前探索

《中华人民共和国宪法》第一百一十一条规定：“城市和农村按居民居住的地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会，村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。居民委员会，村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并向人民政府反映群众意见、要求和建议。”

《中华人民共和国村民委员会组织法》则对村委会的性质、职能、产生方式、议事原则及与宪法的关系等作了具体详细的规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”

根据宪法和《村组法》的规定，陕西省九届人大第11次会议于1999年9月制定了《陕西省实施＜中华人民共和国村民委员会组织法＞办法》（以下简称《实施办法》）和《陕西省村民委员会选举办法》（以下简称《选举办法》），陕西省委、省政府办公厅和民政厅还分别下发了《陕西省村务公开民主管理暂行办法》和《陕西省村民代表会议暂行办法》，各市县也分别制定了相应的《村委会选举办法》、《村务公开实施办法》、《村民代表会议议事规则》等配套规定。各乡村则在具体的实践过程中制定了村规民约和村民自治章程，建立了村民代表会议制度，把村民自治逐级地落到实处。从这个过程看，中国的农村民主政治建设是自上而下推进的，上层各级政府均是民主的决策者和推行者，只有农民才是民主的真正落实者或实验者，农村民主政治究竟实行得如何，最终取决于农民自己。

在农村经济体制改革初期处于被动跟进的秦都区，在中国农村基层民主进程真正起步时却走在了前列，在由“治民”到“民治”的历史转变过程中，起了示范作用，进行了超前探索。秦都区的留印村和钓台镇在1999年之前率先实行民主选举带来的变化就很具有说服力。

留印村是一个有3000多口人的大村，在1991年之前人均纯收入只有300多元，集体还背着5万多元的外债。在这种情况下，镇上想让当时担任村党支部委员的冯可义担任村党支部书记和村委会主任。给冯可义谈了后，冯可义却提出了一个前提条件——让他干可以，但不要由镇上来“指定”，要让全体党员和村民真正民主选举，选上了他就干，选不上他就没有资格干。结果他在村党支部和村委会的选举中都以高票当选。冯可义不仅具有民主意识，他更是一个有着天然的市场经济基因的农村“精英”人物。他上任后，就提出农民光靠土里刨食富不了，别人在土地里种庄稼，留印人要在土地里“种工厂”。他们总结了许多村子集体办企业“富了和尚穷了庙”的教训，从留印地处咸阳近郊的实际出发，创造性地走出了一条“优化环境、引进资金，公有私营、公私互补，土地出租、农民受益”的发展路子，即以全方位的周到细致的服务招商引资，由村集体修路、打井、拉电、盖厂房，租赁给企业经营，用把农户土地租给企业的办法解决用地问题。这样把集体进行基础设施建设的优势和私营企业经营机制优势有机结合起来，既解决了自己办企业无资金、无人才、无技术、无项目、无市场的困难，又使集体和农民旱涝保收，还大大降低了企业创业成本。到1996年全村竟有41户企业奇迹般的在留印落户，产值过亿元，村集体固定资产积累达2000多万元，人均纯收入一跃为3000多元，全村还实行了“三提、五统”和农业税、子女上学费用、浇地水费全免，成了陕西闻名的“后起之秀”。同时村上建立了村民代表议事会制度和村民代表理财小组，定期公布村上的收入和开支，实行民主管理。冯可义在谈起他当时为什么要坚持通过选举上台时说：“我当干部不是想为个人谋私利，是要为全村人谋利益。组织上信任是一回事，但没有村民的信任就像吊在空里，有了村民的信任我干起来才心里踏实。”留印村的巨变，完全可以说是民主的成果，开创了秦都区农村基层民主建设的先河（参见《经济社会体制比较》1998年第1期）。(www.xing528.com)

钓台镇的变化，则在一个乡镇的范围进一步证明了民主的“魅力”。这个农村基层民主建设典型的发现纯属偶然。1998年上半年我们到钓台镇调查，一进会议室，就发现了一种独特的现象——在墙上所挂的十几面锦旗，除三面是区上发的外，其余的落款都是“某某村全体村民”或“某某村某某组群众”。其中有几面是这样写的：“办实事排忧解难，抓大事为民做主”，“党政领导有方，村间道路畅通”，“为国育才，情洒教育”。这一独特现象引起了我们深入调查的兴趣。

钓台镇的探索是从1996年开始的。当时的镇党委书记魏琦同志在实践中认识到：既然依靠过去那种由上面决定村干部，再由村干部决定全村群众事情的做法已经行不通了，为何不尝试用一种新办法，让老百姓自己选择当家人，自己决定自己的事情？于是，经过镇党委研究决定，由镇人大主席带队，选择当时镇上“最乱”的曹家寨村首先试点。试点开始时，不少人担心搞砸了。结果证明，一旦把选择当家人的民主权利交给了群众，他们的选择是很认真的。曹家寨村试点十分顺利，通过民主选举，选出了群众信任的当家人，群众的气顺了，难办的事不难办了，干群关系变融洽了，由“乱”到治，村经济步入了正常发展的轨道。试点的成功，更坚定了镇党委一班人的决心，决定在全镇推行这种做法。经过一年多努力，全镇12个村，有11个村采用民主的方式改选了村干部（有1个村是经新选举产生的村民代表会议评议，对原班子表示满意，没有进行选举）。他们的具体做法是：每10户推选1名村民代表，组成村民代表会议。村干部由村民代表会议从村民代表中民主选举产生。实行差额选举，候选人由村民代表会议从村民代表中预选产生，候选人发表“竞选”演说后，再由村民代表会议正式选举，过半数者当选。村民代表会议是村上的最高权力机关。村上一切重大事项由村民代表会议根据多数原则决定，村民代表会议有权根据多数村民的意见罢免或撤换不称职的村干部。村党支部决定村上重大问题之前要听取村民代表会议的意见，决定后交村民代表会议讨论通过，再由村干部具体负责执行。镇上不对具体人选提出任何倾向性意见或暗示，只对村干部的年龄、文化程度、品德能力提出必备的条件。

钓台镇的做法虽然是一种间接选举，但比起过去由乡镇直接指定村干部的做法是一个很大的进步，把过去的靠少数人选人、从少数人中选人的做法变成了靠多数人选人、从多数人中选人，同样很快显示出民主的“魅力”：村干部变过去只向上负责为“向下负责与向上负责相结合”。这是最本质性的变化，有的村干部为了兑现自己竞选时要给群众办实事的诺言，甚至自己垫支、贷款；农村的土地调整、税费收缴等“热点”问题都由村民代表会议按政策民主讨论决定，再不是村干部说了算；普遍建立了民主理财制度，村干部做事有人监督，办事公道，群众的气也顺了，干群之间由“对立”关系向新型的合作关系转变。曹家寨村修村上的水泥道路要花20多万元，修不修，修什么标准先由村干部提交村民代表会议决定，决定后由村民代表会议推荐6名代表组成修路小组负责实施，工程队由修路小组招标选定，修完后由修路小组向村民代表会议报告审计，干部清白，群众满意。全镇在实行民主选举后两年多共投资629万元，修村间水泥道路70条，建校600平方米，打井95眼，拉电10．5公里，办了多少年想办而没有办成的事情。群众把这些都看做是由于镇上让他们实行民主选举带来，因而自发地送锦旗感谢镇党委和镇政府（参见《经济社会体制比较》1998年第2期）。

虽然留印村和钓台镇超前探索与后来全面推行村委会直选存在一定区别，但在本质上完全是一样的——都是真正体现“民意”的选举，比以前由乡镇为群众决定“当家人”的做法已经有了实质性的进步。

秦都区在2000年村委会换届选举中，首先成立了区村委会换届工作领导小组，同时成立由8名常委和1名副区长为组长的派驻各乡镇换届工作指导小组，安排了70个区属部门包抓村委会换届选举工作，通过宣传动员、学习培训、组织实施，使全区147个村按时完成了换届选举，占全区149个村的98．6%，基本做到了民主选举。同时，在一定程度上也展开了民主决策、民主管理和民主监督。有的村通过村民代表会议制度基本保证了村民会议对重大村务活动的决策权、对村组财务的审议批准权和对村干部的民主监督权；有的村还结合村务管理，建立了村委会工作制度、村委会向村民会议报告工作制度和民主评议村干部制度等；有的村比较好地推行了村务公开，公开内容都是村民关注的热点问题，公开形式多以公布栏为主。这样，民主的四个环节——选举、决策、管理、监督，在秦都区均已有了一个良好的开端。