社会变迁下，村委会法律地位确立的各地实践

4．3　村民委员会法律地位确立后各地的实践

村民委员会的法律地位确定以后，其组织形式和运行方式的问题便提上议事日程。在几年时间里，村民委员会曾徒有虚名，有的只是将原来的生产大队改称村民委员会，将村生产小队改称村民小组。1986年，中共中央和国务院发出《关于加强农村基层政权建设工作的通知》，对搞好村民委员会建设作了详细规定。1987年11月全国人大常委会通过《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，对村民自治方式和村委会组织作了具体规定。从这时起，村民自治进入制度化运作阶段。到1987年8月发布《关于进一步建立健全村务公开制度，深化农村村民自治工作的通知》中，中央先后发布了9个“通知”来指导村民自治工作，但由于没有出台一部统一的实施细则，使得《村组法》不能在全国得到统一实施，这是各地村民自治发展不平衡的原因之一。

在没有全国统一的实施细则的情况下，根据《村组法》第二十条规定：“省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会根据本法和本地区的实际情况，制定实施的步骤和办法”，全国各省、市、自治区都先后出台了相关的地方性法规或行政性文件，其中一个共同特点是，它们多半是由作为省一级政府职能部门的民政厅提出具体方案，经省政府批准，并以政府名义发布。这种做法比较符合地方立法规范和行政程序。但也有个别地方是以党、政联名形式发布的，存在不规范之处。(www.xing528.com)

市、县、乡也都程度不同地制订有相应的执行办法。市（地）执法规定通常是由市人大或市政府制定，内容以关于村委会换届选举实施办法为主，也有少数关于村民代表会议的规定，因为实行“市管县”行政管理体制，因而具有一定的权威性，对所辖县区具有直接的影响。县（区）级机关在国家结构中处于承上启下的地位，因而其制定的具体办法具有特别重要的作用。从全国情况看，各县（区）制定的具体办法，内容几乎涉及村民自治的所有方面，但以村委会选举实施办法为最多，形式各种各样，规范性不够。乡镇作为国家的基层行政组织是村民自治实践的直接组织者和领导者，其发布的执行办法的质量如何，组织实施的情况如何，直接决定着村民自治的质量和水平。秦都区乡镇一级的执行办法，多半是由乡镇政府制定的，也有的是乡镇党委和政府共同制定的，个别的是乡镇人民代表大会主席团制定的。乡镇制定的执行办法的内容一般包括：村委会换届选举工作实施方案，建立健全村民代表会议制度实施方案，加强村组织建设的决定，村级干部管理制度细则，乡镇指导村委会工作试行办法，等等。总之，省、市、县、乡等地方各级制定的各种规范性文件，均作为村民自治实践所必须遵循的法律、法规、规章和正式的制度安排，但由于缺乏统一性和规范性，致使各省、各市、各县、各乡之间的村民自治活动存在巨大的差异。

同时，农民在长期的自治实践中所形成的非正式制度安排也对村民自治活动造成巨大影响。村规民约是由村民会议制定的村民行为规范，在中国民间具有悠久的历史，在新时期又赋予了新的内涵。村民自治章程则是村民会议根据《村组法》及相关的地方性法规制定的农村生活管理办法，内容几乎涉及农村生活的各个方面，其主要原则可概括为“四民主”：民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。民主政治首先从民主选举开始。从秦都区的情况看，农民对候选人提名权的要求，在实践中演变为联名推荐候选人，在有的地方发展为人人可提名和可被提名的“海选”方式。候选人被确定后，有的出现了竞选场面，营造出一种民主竞争的氛围；有的创设了“秘密写票处”，避免了人云亦云和相互干扰，体现了选民的真实意愿。总之，农民是在实践中一方面建立民主，另一方面创造了新的民主形式，这同样反映出中国农民的智慧和村民自治传统的作用。