恢复的乡镇人大制度和政社分设导致治民与民治

4．2　政社分设与乡镇人民代表大会制度的恢复

家庭联产承包责任制的实行，使农民获得了生产经营自主权，成为相对独立的经济主体，同时也使农村集体经营失去了存在的依据。在旧的体制业已解体而新体制尚未产生的1979年到1980年，我国农村一度出现了权力真空，社会陷入无组织、无管理、无秩序状态。在这种情况下，广西罗城、宜山两县的村民委员会应运而生。这个村民委员会最初的职能是维持社会治安、调解邻居纠纷、保持集体财产等等，后来适应现实需要逐渐扩大为农村社会、政治、经济等诸多事务的自我管理，其性质也逐渐向自治组织演变。再到后来，村民委员会如雨后春笋，在四川、山东、河南等省纷纷生长起来，形式上不断规范，职能上逐渐完善。在1982年12月五届人大五次会议通过的新宪法第四条中，确认了村民委员会的法律地位，明确规定村民委员会是我国农村基层社会的群众自治组织，实行村民自治是农村社会管理的基本形式。1983年，中共中央《关于实行政社分开、建立乡政府的通知》，进一步肯定了村民委员会作为农村基层自治组织的地位。

陕西的政社分设从1983年3月开始，先在53个县（市、区）的442个公社进行试点，同年12月，省委、省政府根据中央35号文件发出了《关于实行政社分设建立乡政府若干问题的通知》，政社分设在全省陆续展开，到1984年底基本完成。陕西省原有2606个公社和镇，政社分设后，共建立乡（镇）人民政府2713个，比原来的社（镇）总数增加了107个，其中，乡（原来的社）减少了165个，镇增加了272个。在总乡数中，以社建乡的2180个，以几个大队建乡的174个，以生产大队建乡的6个。在政社分设建立乡政府的同时，全省还在30756个生产大队设立了32440个村民委员会，作为村民自治组织。其中以原生产大队建村的27449个，占村民委员会总数的84．6%，村以下大体以原生产队设置村民小组；以自然村建村的4991个，占村民委员会总数的15．4%，村以下一般设立村民小组。政社分设规范了基层政权建设，初步理顺了政权组织与经济组织的关系。当时最明显的效果是精简了农村基层干部。原来全省享受定额补贴的大小队干部共42．66万人，改革后减为24．44万人，减少了42．7%（《陕西省农业合作化简史》，陕西人民出版社，1996年）。

秦都区的政社分设是以原有公社的管辖范围为基础建立乡（镇）政府，16个公社变成16个乡（镇）人民政府；大队变村民委员会时设置范围变小，数量增加，由原来的225个生产大队变为348个村民委员会，增加了123个村民委员会；生产队变村民小组设置范围扩大，数量减少，由原来的1292个生产队变为939个村民小组，减少了353个村民小组。属于今秦都区辖区的有9个公社，131个大队，762个生产队，变为9个乡镇，168个村民委员会，593个村民小组（1987年行政区划变更，作为咸阳市所在地秦都区被一分为二，一部分是现在的秦都区，划出的一部分新设置了渭城区）。

政社分设后不久，中央就提出恢复和建立乡镇人民代表大会制度。秦都区按照中央的要求和陕西省的统一部署，于1986年恢复了乡镇人民代表大会制度，1987年设立乡镇人民代表大会主席团。乡镇人民代表大会每届任期3年，人民代表大会设主席1人，设副主席1～2人，由本级乡镇人民代表大会从代表中选举产生。乡镇人民代表大会是乡镇的最高权力机关，其职能为：（1）在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行；（2）在职权范围内通过和发布决议；（3）根据国家计划，决定本行政区域内的经济、文化事业和公共事业的建设计划；（4）审查和批准本行政区域内的财政预算和预算执行情况的报告；（5）决定本行政区域内的民政工作的实施计划；（6）选举本级人民代表大会主席、副主席；（7）选举乡长、副乡长、镇长、副镇长；（8）听取和审查乡、镇的人民政府的工作报告；（9）撤销乡、镇的人民政府的不适当的决定和命令；（10）保护社会主义全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；（11）保护各种经济组织的合法权益；（12）保障少数民族的利益；（13）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各种权利。乡镇人民代表大会制度的恢复，使得乡镇作为基层政权组织的功能得以完善。

在这一阶段，乡村管理体制方面的一个变化是社区合作经济组织的建立和完善。1987年中央5号文件明确指出：“乡村合作组织主要是围绕公有土地形成的，与专业合作社不同，具有社区性、综合性的特点”。陕西省从1985年起，根据当时的需要提出部署设置社区合作经济组织。1987年，为了规范合作经济组织的设置和运行规则，省上还印发了《陕西省农村基层社区合作组织示范章程》（草案）。在实际操作当中，多数地方的经济合作组织是与村民委员会“一套人马，两块牌子”，把“村合作与村自治”结合在一起。少数单独设置合作经济组织的，其中又有两种情况：一种是在原生产队设置合作社，原大队称为经济联合社；另一种是在原大队设置合作社，原生产队称为分社。以村设置经济合作组织的特别是村办企业有一定基础的，也有称为农工商公司或农工商总公司的。乡镇的合作组织由于乡镇企业的发展，一般都依托主管乡镇企业的“企业办公室”建立；而村、组的合作组织，绝大多数还是经济组织与自治组织的结合。到1993年底，全省已有三个层次的社区合作组织6．48万个，其中以乡镇设置的2000个，以村设置的2．74万个，以村民小组设置的3．54万个（《陕西省农业合作化简史》，陕西人民出版社，1996年）。(www.xing528.com)

秦都区在当时来说，合作经济组织设置比较健全，作用也发挥较好。1993年底，全区9个乡镇都建立了乡级合作经济组织，建立村级合作经济组织154个，占村总数的91．2%，涉及村民小组的合作经济组织712个，还有村级以下的合作经济组织36个。全区农村合作经济组织拥有的生产性固定资产原值2467万元，村及村以下的集体所有的生产性固定资产原值1576万元。

当时为农村社区合作经济组织规定的职能主要是生产服务、资产积累、资源开发、兴办企业。但从后来的实践来看，除了少数集体经济有一定实力的社区合作经济组织作用发挥较好外，多数的作用都很一般，对农户的经营活动真正需要的服务无力提供。相反，以农民自愿合作为主的各种形式的农民专业合作经济组织，却随着农村产业调整和农业产业化的发展持续发展，呈现出很强的生命力。这说明，两种合作组织与市场经济的相容性有较大区别。前者更多的表现为对农村旧经济体制的继承，后者则是适应市场经济的内在要求自然发展起来的。

推行村务公开既是缓和村干群矛盾，保持农村稳定的一项重要措施，也是村民自治和农村基层管理体制取得的一个重大进展。秦都区在1998年上半年就开始这方面的工作，在陕西省是搞得比较好的。他们成立了专门的领导小组，设立办事机构，抽调一批干部，集中力量抓此项工作。在向干部群众讲清村务公开的目的是“给群众一个明白，还干部一个清白”的前提下，确定了九项公开内容，即：村组财务公开；宅基地审批公开；各业承包公开；水电费收缴情况公开；计划生育指标发放及超生费收缴情况公开；土地使用权、所有权转移公开；扶贫救灾款物发放公开；干部岗位目标及报酬公开等。在公开程序上，充分发挥村民理财小组、民主监督小组的作用。需要公开的事项，由村“两委会”提出意见，经两个小组审查签字后，由村民代表会议讨论通过，再向全体村民公开。在公开的形式上，以公开栏为主，每个村的公开栏不得小于3平方米，并采取发放明白卡和有线广播等多种形式进行公开。在公开时间上，财务一般每半年公开一次，其他事项在事前决策和办理结束后及时公开。从秦都区的情况来看，村务公开确实取得了比较明显的效果。1997年，全区农民上访案件265件次，主要反映的是财务问题、负担问题、宅基地问题和对干部的意见，1998年上半年，农民的信访案件只有9件。

适应村务公开的需要，秦都区还以群众最关心的农民负担和粮棉油税任务为重点，在乡镇一级开展了政务公开，也收到了一定的效果。