社会变迁中的咸阳县保甲体系建立与运行

2．5　咸阳县保甲体系的建立和运行

“新县制”的基础是保甲制度，其目的是加强对基层的控制，适应战时需要。曾任咸阳县长的周为欣完整地道出了实行保甲制的理由：“自历史言之，保甲为宋代大政治家王安石所创办，当时所以失效，这原因实由于用人之不当与旧党之反对，并非保甲本身之不良；自形式上言之，已往之豫鄂皖三省及江西剿匪期间均本三分军事七分政治之原则，前方围剿，后方厉行保甲制度因能完成剿匪工作，现值奸匪窜扰，实有继续办理之必要；自本县情形言之，保甲编组于天然地势，人情习惯甚适合，且已实行十余载，并无困难窒碍之处；自人治上言之，保甲长如选举得人，则层层控制已成习惯，自能达到自治、自卫、自救之目的。”礼泉县县长则更直接地认为：“保甲为战时制度，其名称即含保安性质，只能适应‘管’‘卫’要求，不能达到‘教’‘养’目的。即‘管’‘卫’亦只能适应短期不能持久。”但不管怎样，在抗日战争和解放战争时期，咸阳县建成了一套完整的保甲体系。

咸阳的保甲制度于1934年开始实行；1937年将全县62联保重新编为14个联保，保甲未变；1940年在实施“新县制”时，咸阳作为“示范县”将全县联保改为10乡1镇，辖62保1390甲，联保主任改为乡镇长。1941年1月，组织保民大会选举乡镇民代表及副保长，这年底，乡镇公所、保甲办公处及其人员已按新县制要求运行。乡镇保办公处均拟定了办事细则及作息时间。尤其是建立了一套乡镇保甲选举制度，由民众选举产生乡长、副乡长、保长、副保长等基层组织的领导，把民主政治引入咸阳农村的社会生活，这是破天荒第一次，具有划时代的意义，理应引起人们的重视。但由于这一制度规定中表现出国民党控制基层组织的明显意图和民众传统习惯势力的影响，使这项民主制度并未在咸阳产生多少实质性的效果。尽管如此，作为一次有益的民主实践，也应对其做些比较详细的分析。

首先，就当时情况看，有关乡镇保甲选举制度的规范比较齐备。国民政府的《县各级组织纲要》就机构、编制及人员条件作了具体规定：乡（镇）设乡（镇）公所，置乡（镇）长1人，副乡（镇）长1～2人，由乡（镇）民代表会就公民中具有以下资格之一者选举之：（1）经自治训练及格者；（2）普通考试及格者；（3）曾委任职以上者；（4）师范学校或初中以上学校毕业者；（5）曾办地方公益事务有成绩者。乡（镇）长、副乡（镇）长之任期为2年，连选将连任。乡（镇）民代表由保民大会选举，每保代表2人。规定保设保办公处，置保长1人，副保长1人，由保民大会就公民中具有下列资格之一者选举之，由乡（镇）公所报县政府备案：（1）师范学校或初级中学毕业或者同等学历者；（2）曾任公务人员或在文化教育机关服务一年以上并有成绩者；（3）曾经训练及格者；（4）曾办地方公益事务者。保长、副保长也是任期2年，连选将连任。(www.xing528.com)

根据组织纲要的规定，当时陕西省政府又就选举办法做了更具体的安排，其要点是：（1）严格控制候选人资格及提名。不难看出，纲要中有关候选人资格的限定已把绝大多数民众排斥在候选人之外，使他仅有选举权而无被选举权。陕西省又具体规定，公民年满25岁并经省甲种或乙种公职候选人试验或检核及格者才能当选。也就是说，要取得候选人资格当先进行资格检核。在咸阳县，经过大力的宣传和动员，到1934年底（民国二十三年），全县共有144人报甲种公职候选人，989人报乙种公职候选人。经过检核合格者甲种115人，乙种576人，共计681人。仅占当时咸阳县总人口的0．7%，也就是说，其余99．3%的人口没有被选举资格。（2）通过操纵选举程序保证“钦定”候选人当选。这一选举制度不仅限制候选人资格，而且限制候选人提名，操纵候选人的选举。按选举办法，乡（镇）长、副乡（镇）长候选人的提名由县政府和国民党县党部决定，保长和副保长候选人提名由乡（镇）公所决定。并且规定在选举投票中凡选举候选人以外的人，选票作废，又规定候选人是以相对多数票当选；这就有充分的条件保证“钦定”候选人当选。安阳乡第5保的一次选举便可窥斑见豹，该选举报告说，因第5保保长荣中兴辞职，“本月十七日上午十时召开该保民大会另行选举，到时以到场人数过少（仅到场八人）未予开选。经延至下午五时，二次召集，奈以天雨之后，农作较忙，仅到场民众二十九人，职等在此紧张时期，俱感紧迫，且农忙期间一再召集不易齐全，只得进行选举，以李荩得票最多，应予当选。”从报告表可以看出，到场选举者仅29人，缺席者达341人，但最后县长批示“准予加委并召见”。保长、副保长选举是如此，乡（镇）长、副乡（镇）长选举也无两样。由于乡（镇）民代表数量少，代表候选人资格被控制，由其选举乡（镇）长、副乡（镇）长便完全在上面的控制之下。

其次，选举制度在咸阳的实施也产生了一些影响。一方面，它通过宣传向民众传达了一个积极的信息：民众可以选举产生自己的领导人，因而有权行使自己的民主权利，这是民主政治的一个好的开端和有益的尝试；另一方面，它通过实践也向民众传递了一个相反的信息：这里不可能有真正的民主，你只能在政府“钦定”的候选人中做出选择。这使初次接触民主政治的中国农民对选举制度产生怀疑，对民主政治失去兴趣，并由此带来诸多不良后果：一是候选人正人不出，坏人当道。由于候选人由上面决定，参选就失去了自愿的原则，再加上时任公职事繁责重等因素，致使有的候选人不去进行资格检核而退出选举，有的候选人在当选后以各种托辞不予应选，有的是在当选后充任几日便提出辞职，这几种现象在咸阳均比较多见。1942年1月至1945年8月期间，在咸阳62个保中，共有83名乡（镇）长、保长、副保长发生变动，其中称病或以其他原因辞职者计40人，占到变动人数的将近一半。“正人不出，自然只有坏人的世界，”这给这一时期的民主政治实践造成极恶劣的影响。二是选民态度冷漠，消极抵制。这种选举制度把选民放在一个只有按当局意志进行选择的被动地位，使他们对待选举态度冷漠。选民不能决定选举谁，但却可以决定不选举谁，这就是不去参加选举，放弃自己的选举权。从咸阳实行选举的过程者，随着时间推移，选民对选举的热情不断消退，参选人数逐次减少。民众对选举权的放弃意味着对新县制的不满，亦反映出保甲制度已逐渐失去了民众基础，终不得长久。