南京政府时期的地方自治与社会变迁

2．2　南京政府时期的地方自治

源自西方的地方自治思想于清朝末年传入中国，在立宪派主要人物康有为和梁启超等人的宣传和鼓动下，曾一度被晚清政府所接受。在1908年（光绪三十四年）清廷公布的新宪政纲领中包括了采取市议会和县议会形式的地方自治。但在清廷看来，这时的地方自治制度“只是传统的绅—官关系的延伸，主要是在教育、公共救济和公共工程等国有的士绅管理领域内做那些县政府不能执行的工作。”自治团体只是在官府的密切监督下对地方政府起着补充作用，仅仅是官治的辅助工具。但即使这样，由于清政府很快被推翻，这一制度也没有得到普遍的实行。中华民国建立后，袁世凯支配下的北洋政府为了实现中央集权，于1914年下令停止各级自治。在袁世凯死后，北洋政府曾于1919年提出恢复地方自治，并于同年9月颁布《县自治法》，但由于当时军阀混战，该法并未得到实施。1927年，北伐战争取得胜利，南京国民政府成立，次年9月便颁布《县组织法》，试图用一种新的制度代替传统制度，实行地方自治便是这一制度的突出特点。

首先，地方自治是对孙中山民主政治思想的具体实践。革命先行者孙中山先生的民主政治思想主要体现在他所倡导的三民主义，即争取民族解放和国家独立的民族主义，反对封建专制主义和建立共和制度的民权主义以及发展经济和富强国家的民生主义。根据三民主义思想，孙中山在《建国大纲》中明确提出了建立共和制国家的步骤：“建设之程序，分为三期：一曰军政时期；二曰训政时期；三曰宪政时期。”就自治而言，军政时期是宣传自治，训政时期是筹备自治，宪政时期是实行自治。孙中山认为，在一个不习惯于立宪政府和政治参与的形式和观念的国家，建国必须按照自下而上，即由从县到省再到中央的顺序，县是实施自治计划的关键。(www.xing528.com)

其次，《县组织法》具体规定了县及以下行政组织实行自治的体制和事项。该法规定，县设县政府，县知事改称县长，由省政府任用。县行政机关分为两部分，一部分是县长直接领导下的职能科，按事务的繁简设一至二科，科长、科员由县长委任；另一部分是由省政府同名厅控制下的专门局，如县政府的财政科有省财政厅控制的财政局与之并行。这种职权划分的目的是把委托给局的纯地方的职能与由县政府的科处理的省及国家的职能分开。这些专门局的局长由省相应的厅任命，意味着地方行政的相当大的部分在县长的控制之外。

再次，在县以下行政单位的重新构建中，《县组织法》以山西为样板构建了一个区、村、闾、邻多级行政单位体制。该法规定，县以下为区，每区管辖10～50村不等，村一般以110户为标准，不满100户的则聚数村满100户合为1村。村设村长1人，村副1人。在村以下设闾、邻，每25户设1闾，设闾长1人，每5户设1邻。1929年6月公布重订《县组织法》，改村为乡，改里为镇，规定县以下单位区、乡（镇）为自治体，其首长由居民直接选举产生。1929年（民国十八年）南京国民政府公布《乡镇自治施行法》，规定了乡镇的21条自治事项，包括户口调查、土地调查、道路修筑、文化教育等公共事业事项。