民国初期县制改革的社会变迁

2．1　民国初期的县制改革

公元1911年10月10日，武昌起义爆发，标志着中国进入资产阶级民主革命的新时代。1912年元旦，中华民国成立。此后，清朝最后一个皇帝宣统宣布退位，袁世凯就任大总统。民国初年，虽然推翻了帝制，确立了共和，但封建制度以其惯性而得到沿袭，县一级行政组织仍用旧制。1913年（民国二年），袁世凯颁布“地方机关划一组织令”八种，其中第五号令是关于县级行政组织的，规定县的行政长官司称知事，处理公务的场所称县事公署，佐治人员为科长、科员，并酌设技士。县以下行政机构设城、镇、乡制。凡府、厅、州、县治所在的城乡地区称城；人口聚居满5万以上的村庄、屯集称镇；人口不满5万的村庄、屯集称乡。乡的行政长官称乡董，由县知事在地方绅士中遴派，乡董在其住所内办事。其他原有制度在基层行政组织中继续发挥作用。

由于民国初年战乱不止，在袁世凯死后，军阀混战愈演愈烈，各大小军阀在其控制区自行其是，加之军阀控制区的不断变化，行政管理系统被严重打破，社会处于无序状态。(www.xing528.com)

咸阳在民国初期的15年间，平均每5年出现一次较大的战事，属全国战乱较少的地区之一。但即使如此，其间咸阳任知事者共计30人，平均每年更换两人。任期最长的为2年，最短的仅1月。其中民国十年、十四年各更换4任县知事，民国十五年更换5任县知事。县知事更换如此频繁，其行政状况可想而知。县知事更换最频繁的年份都是战事较大的年份，其时县知事常受军队威逼，索要钱粮，作为父母官非但不能保民，有时难于自保。如民国五年，县知事陈云霖在任期间，“时值政变，陈被某军殴打致伤，犹得扶杖贡差”；民国六年，县知事宋邦彦竞遭驻军杀害；民国十四年，驻军王宏恩部强征“开拔费”10．8万元，每亩摊麦3升，限3日交付。“王部拘地方士绅数十于财政局，盛军围之，强行索取”。县知事刘宗向见事不妙，借故离去。在军阀混战时期，县行政长官通常是由控制该地区的军阀任命，他们都常受到军队的欺压，普通百姓的遭遇就更苦不堪言了。

这一时期，县及以下行政系统，从形式上是沿袭旧制，而实际上是无序状态。最底层的农村是依赖传统乡里制度维持，农民衣食尚且不保，“自治”和民主就更谈不上了。