秦制基层组织演变：社会变迁中的治民与民治

1．4　秦制基层组织的演变

在中国，秦汉封建国家制度持续绵延了2000多年，其乡村基层组织最终演化为保甲制度。

商鞅变法的核心内容是，在政治制度上实行中央集权；在经济制度上建立土地私有制；在法律制度上把法作为行使国家权力的最重要手段。为了加强对黎民的控制，也设计了一套基层组织方式：“令民为什伍”，即五家为伍，设伍老；两伍为什，置什长；十什为里，置里正；里上为乡，乡上为县，如前所述。秦的乡里基层组织具有浓厚的军事化色彩，从这个意义上讲，与后来的保甲制度是一脉相承的。

两汉、魏晋、南北朝的乡村基层组织均沿袭秦制，县下设乡，乡下设里，啬夫是乡主管官员，里正兼有官民双重身分，负责一里事务，里下仍设什伍。在乡里之外还设有亭，是县里派出的治安机构。与秦相比，这时的军事色彩也淡化了许多，已多少有一些民治的意味。

隋、唐、五代时期，乡村基层组织发生了一些变化，实行邻保制，“四家为邻，五邻为保，保有长，以相禁约。”在保之上设里，每百户设一里，里置里长。(www.xing528.com)

在宋代，县以下用“编户齐民”的办法设置乡、里、村、社。1070年（宋熙宗三年），王安石变法后，在乡村实行了保甲法，令每10户编一小保，每10小保编一大保，每10大保为一都保，分别设小保长、大保长和都保正、副。其主要职能是维护基层社会的安定。宋时的保甲制成为以后各朝各代乡村治理的一个样板，也是民国保甲制度的直接前身。

明代在乡村主要实行里甲和保甲并行制。里甲“以一百十户为一里，推丁粮多者十户为长。余百户十甲，甲凡十人。岁役里长一人，甲首一人，董一里一甲之事。先后以丁粮多寡为序，凡十年一周”。一里之内又设老人一职，每里择处事平谨、为人敬服的高年老人充任，一般3～5人。里长职权十分广泛，大凡一里之内所有事务无所不管。在“均徭法”实行后，役制改变，可以用钱顶替劳役；“一条鞭法”将里甲徭役固定化；以丁粮为征则实行后，对税赋徭役的征收从实物改为银两，里甲转变为单一的征税机构，而行政控制、户籍、治安等则由保甲承担。

清代前期沿袭明制，在乡村实行里社保甲并行制，由里长甲首负责田粮丁数、编造赋役册籍和催办银粮等，而保甲则是一治安教化组织。到1728年（雍正六年）全国推行了“保甲顺庄法”后，保甲制度成为农村的基层行政组织，原里社的一些责任转归保甲，这时保甲的职能包括维持社会的治安，督催钱粮赋税，参与基层司法，负责乡约月讲等地方上的几乎所有事务。清晚期实行了《地方自治章程》后，乡设“议事会”和“乡董”，乡董、乡佐代替了保甲长，成为管理农村社会的基层官员，其主要职责转向本乡的公共事务。但地方自治未及普遍实行，就因清朝垮台而流产。