危机管理：国际不败之道

平川

由于世界各国国情不一样，社会、历史发展条件不同，因此，在构建危机管理机制方面，各国各有各的特点，存在着很大的差异。本节中，我们列举了美国、俄罗斯、以色列等几个典型国家的政府危机管理机制，供读者了解。

◎美国的危机事件处理机制

美国危机事件处理机制的特征是“强总统，大协调”。它是一个以总统为核心，以国家安全委员会为中枢，中央情报局、国务院、国防部、白宫办公室、白宫情况室相互协作的综合体系。

美国的危机处理机制因时代不同，面临的任务不同，因而在体制、结构上也有所不同。20世纪90年代以后，美国的危机处理机制的主要特点是增加部委协调机构，增加专业性危机处理机构。经过“9·11”事件后，美国又对整个危机处理机制进行了大幅度的调整。

·立法

1803年发生在新罕布什尔州的一场罕见大火，促使美国国会通过了火灾法案，这是美国历史上第一个与危机事件处理有关的法律。在此后150年里，美国国会陆续通过了125项针对相关自然灾害作出紧急反应的减灾法律，不过这些都是单项法，还没有形成一个完整的法律体系，1950年是美国危机管理立法的一个里程碑。这一年美国国会通过了第一部统一的联邦减灾法案，融合了过去的单项法，使危机管理工作得到初步统一。1988年，美国国会通过了具有重要意义的罗伯特·斯塔福减灾和紧急援助法案，它是美国迄今最全面的减灾法律，对联邦政府在减灾、预防、灾后重建等方面的危机管理工作制订了指导细则。

在美国立法中，适用于危机管理的法律、法规和法案除了上面提到的外，还有很多，《国家安全法》是最重要的一部，此外值得一提的还有《全国紧急状态法》和《反恐怖主义法》。《全国紧急状态法》于1976年经国会通过，对紧急状态的颁布程序、颁布方式、终止方式、紧急状态的期限以及紧急状态期间的权力作了明确规定。该法规定，当出现联邦法规定的可宣布紧急状态的情况时，总统有权宣布全国进入紧急状态；在紧急状态期间，总统可以为行使特别权力颁布一些法规；一旦紧急状态终止，这些法规也将随之失效。根据该法和其他相关法规，从1979年到1990年，美国先后有11次宣布进入全国紧急状态。

2001年布什总统曾先后两次宣布进入全国紧急状态：一次是针对伊拉克；一次是针对“9·11'’恐怖袭击事件。美国各州也都有州紧急状态法，州长或市长有权根据法律和危机事态宣布该州或该市进入紧急状态。作为受恐怖主义威胁最多的国家之一，美国极为重视反恐怖主义法的制定。1996年国会通过了《反恐怖主义法》，这项法律在“9·11'’事件后，美国对恐怖主义采取打击措施时派上了用场。

2001年10月25日，美国国会通过《反对恐怖主义法案》修正案，极大地加强了美国联邦执法机构的权力。根据该法案，美国司法部长有权把涉嫌恐怖活动的非美国公民永久性关押在美国监狱中，包括联邦调查局在内的所有联邦警察人员将有权窃听恐怖嫌疑分子在美国的所有电话。另外，美国情报机构有权查阅嫌疑犯及其律师提供给联邦大陪审团的秘密口供。这项法案自“9·11”恐怖袭击事件发生后，已几经国会修改。修改后的法案规定，司法部长必须每隔6个月审查所有非美国公民在美国的关押情况，并向国会提出有关恐怖主义情况的书面报告。

·机构设置

——国家安全委员会。它是美国国家安全与危机处理的最高决策机构。

——危机决策特别小组。比起国家安全委员会，它具有规模小、层次高、反应快、保密性强的特点。

——中央情报局。主要职责是向总统和国家安全委员会提供有关危机的情报及对策建议，协调国内相关情报机构的工作，在境外采取“隐蔽行动”，执行特殊任务。

——国务院。出现危机事态时，国务院一般对外代表美国政府进行危机谈判，对内向总统和国家安全委员会汇报国际危机形势，提供对策建议。

——国防部。在危机处理中，国防部主要负责搜集、分析和汇报军事情报，执行危机处理过程中的军事行动和事务。

——白宫办公室。是总统的私人政治智囊。

——白宫情况室。任务是对全球安全形势进行全天候监视和预警，为总统、国家安全事务助理和国家安全委员会其他成员及时提供情报和信息保障。

——联邦调查局。是美国国内危机处理机制中的龙头老大。

——移民局。隶属于美国司法部，专门处理移民、外国人出入境、边界事务、难民审查、非法雇佣等等事务。

——美国社会保障局。与美国移民局紧密配合，负责移民和居民身份记录和管理。

——联邦紧急事态管理局。该机构直接向总统负责，报告并处理国家灾情。该机构有一整套“综合应急管理系统”，应付各种类型、各种规模的天灾人祸。

——国土安全部。主要任务是预防在美国国内发生的恐怖袭击，提高美国对对恐怖主义的应对能力。在恐怖袭击发生时使损失最小并尽快恢复。

·机制运行

美国的应急管理体系以整体治理能力为基础，通过法制化的手段，将完备的危机应对计划、高效的核心协调机构、全面的危机应对网络和成熟的社会应对能力包容在体系中。其中，何时启动什么程度的应急计划，众议院、参议院对总统如何授权，决策机制如何形成，部门之间如何协调，都有章可循。在此基础上，应急行动也井然有序、权责分明：国家安全委员会负责总体的局势分析和部门协调；总统在议会授权后具有军事和经济上的决策权；联邦调查局牵头负责调查解决危机，联邦紧急事务管理局主要负责救援等危机事后处理，国防部等联邦政府部门负责提供相关的技术支持和专门性的行动。

政府按危机发生的不同领域将危机反应划分为12个领域，这些领域包括：交通、通信、公共设施及工程、消防、信息与规划、公众救护、资源支持、卫生和医疗服务、城市搜寻和救援、危险物品、食品、能源。每一个领域中指派一个领导机构负责管理该领域的危机反映，各个机构各司其职。

◎俄罗斯的危机事件处理机制

自苏联解体之后，俄罗斯作为一个处于转轨进程中的国家，其政治结构、社会形态、社会制度都发生了巨大变化。政治权力危机、经济金融危机以及车臣内战危机，都给俄罗斯国民、社会和国家带来巨大灾难，正因为如此，俄罗斯逐步建立了一个以总统为核心，以联邦安全会议为决策中枢，政府各部门分工合作、相互协调的危机管理机制。

总的看来，俄罗斯危机处理机制的特点是“大总统、大安全”。俄罗斯总统比美国总统拥有更广泛的权力，它不仅是国家元首与军队统帅，还掌握着广泛的行政权和立法权。“大安全”是指俄罗斯设有专司国家安全战略的重要机构——俄罗斯联邦安全会议。

·立法

在危机管理方面，苏联时期的人民代表大会曾于1990年4月3日颁布了《紧急状态法律制度法》，1991年5月17日，还未独立的俄罗斯又出台了《俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国紧急状态法》。普京执政后，在解决国家危机方面，重要的一步就是完善危机处理的法律体系。

2001年5月30日，普京签署《俄罗斯联邦紧急状态法》；2002年1月30日又签署了《俄罗斯联邦战时状态法》，俄罗斯危机处理法律体系由此基本确立。

《俄罗斯联邦紧急状态法》对紧急状态进行了明确定义，规定只有在对公民的生活和安全或俄罗斯联邦的宪法制度造成直接威胁，并且不得不采取紧急措施才能消除这种威胁的情况下，才能实行紧急状态。

在俄罗斯联邦全境或个别地区实行紧急状态，必须由联邦总统发布命令，并立刻将此情况向联邦委员会(议会上院)和国家杜马（议会下院）通报并立即送联邦委员会批准。在关于实行紧急状态的联邦总统令中，必须阐明实施紧急状态的客观原因、理由，地区范围、保障紧急状态制度的人力和物力、要实行的紧急状态范围、限制公民和法人权利的范围、紧急状态下负责实施具体措施的国家机关以及紧急状态的期限。总统的紧急状态令要立即通过广播和电视宣布，并立即正式颁布。

·机构设置

——总统。总统是危机管理的核心主体，任何重大的危机管理方案与行动都必须由总统来敲定，政府在很大程度上只剩下执行总统决定的权力。

——联邦安全会议。它是俄罗斯危机处理机制中枢系统的重要组成部分。

——国防部。其主要作用是在国防领域推行国家政策和实行国家管理，协调联邦部委、联邦主体执行权力机构和其他联邦执行权力机构在国防领域执行权力。(www.xing528.com)

——外交部。它是国际危机管理中的主要职能部门。

——俄罗斯联邦安全局。它是国家反间谍和反恐怖活动的主要机构。

——对外情报局。是国家安全保障系统和危机处理机制的组成部分，直接对总统负责。

——通讯和信息署。其任务是保障国家通讯和信息安全。

——联邦边防局。它主要负责执行包括国家边界、海洋领土、大陆架和俄罗斯联邦专属经济区方面的国家边境政策。

——紧急情况局。它是俄罗斯危机处理支持保障系统的重要组成部分，在处理自然和技术灾害型危机时，紧急情况局是最主要的责任部门。

·机制运行

俄罗斯危机处理的基本流程是：总统和安全会议是危机处理的中枢指挥系统，俄罗斯国防部、联邦安全局、对外情报局、紧急情况部等强力部门既是危机处理支援保障系统的主要构成部分，也是危机管理信息管理系统的重要组成部分。强力部门在危机处理过程中既要负责进行情报搜集与上呈，又要执行中枢指挥系统作出的决策。这样的流程还要随着危机的具体局势差异而有所不同。

◎以色列的危机事件处理机制

以色列自1948年建国以来，长期处于战争或冲突状态，各种危机接连不断，因此建立了一套行之有效的危机处理机制。与其他国家相比，以色列的危机处理机制战备色彩浓厚，具有“小核心、小范围”的特征，总理作为政府首脑和军队最高统帅，具有最高权威。

·立法

以色列没有专门的紧急状态法，但在其基本法中有一些涉及紧急状态的条款，并可根据实际情况临时制定有关紧急状态的法令。1948年5月19日，以色列宣布建国后的第四天，当时的临时政府——国家临时委员会便制定了《法律与管理条例》。该条例的第9条授权临时委员会宣布国家进入紧急状态，并给予委员会中的部长们制定紧急状态法规的权力。1996年6月，在修正后的《基本法—政府》中，取消了1948年《法律与管理条例》中的第9条，希望通过对宣布紧急状态的权力和期限、以及紧急状态法规的内容及运用的限制，来更好地保护人权。

以色列政府还制定过不少的临时性紧急状态法令。总的看来，以色列的紧急状态法规和法令主要体现为以下三种类型：

第一类是在战争状态下的法规。这类法规是在战争爆发后国家安全、物品供应以及基础服务部门受到严重威胁的情况下制定的。如1991年海湾战争期间，以色列遭受伊拉克“飞毛腿”导弹的袭击，一系列紧急状态法规随即出台，其中包括非常形势下的民防、无线电通讯、电讯（安装、运行与维护)、禁止在非常时期解雇员工、教育部门的工作时间调整等方面的法规和条例。

第二类是扩大特殊紧急状态法规的效力范围的。这类法规涉及的内容主要包括公共安全、国家安全、保证物品供应和基础设施的正常运转等。

第三类是在正常状态下制定，但可在官方宣布进入紧急状态后发挥效力的法规，如1957年颁布的《对货物及公共设施监控法》就属于此类。

·机构设置

——中枢指挥系统。该系统由总理、安全内阁、国家安全委员会和国防委员会组成，其中总理作为政府首脑和军队最高统帅，对危机具有最高处理权。

——参谋与咨询系统。这个系统包括两个部分：情报系统和以“整体安全系统组织”为代表的咨询机构。它的主要职责是为危机决策机构提供与危机有关的情报信息，以及如何应对危机的具体方案。

——支援和保障系统。主要由警察总局、国内安全总局、预备役、民防和地区防御系统组成。其中，警察总局主要负责处理国内治安问题；国内安全总局主要负责协助警方等有关行动部门对危险目标进行跟踪、侦察和检查，对重要公共场所和重要政府机构进行监控；预备役主要是为危机处理做人员储备；民防和地区防御系统是以色列国防体制的组成部分，民防队的主要任务是在紧急状态下保护居民的生命财产安全，地区防御组织则由当地居民组成，发生紧急情况时与国防军协作配合。

——信息管理系统。该系统主要任务是通过教育宣传来动员群众，群策群力应对危机。

·机制运行

以色列危机处理运作程序主要包括预警、反应和恢复三个部分。

危机预警以反恐怖为中心，包括两个层次，一是战略层次，即当遭受恐怖袭击时，反恐斗争需在政治、经济、军事、外交、法律等五个领域全面出击。二是战术层次，主要体现为预防手段的运用。

危机发生时，危机管理的中枢系统会迅速启动。政府各部门(内阁、国防部和总理办公室)之间、安全内阁的成员(总理与各部长)之间马上召开紧急会议进行协调。先是听取情报系统的情况汇报，然后及时制定应对计划，并责成各部门以最快的速度付诸行动。

危机过后，政府会迅速采取措施，一方面妥善处理事件造成的政治影响，另一方面对人员伤亡以及经济、财产等方面的损失进行补救。比如由外交部长、国防部长或总参谋部人力部的军方发言人通过媒体向外界发布消息，对在危机状态下以军采取的相关行动作出说明和解释。此外，政府还会责成有关单位对受害者的家属进行慰问和抚恤。政府在危机结束后还及时总结经验教训，修正日常决策中的错误或不足，弥补危机管理系统的漏洞。

◎我们应该做什么

相对于世界一些国家危机管理机制的成熟，反观我们国家的现状，差距还是很大。

·缺乏危机应对机制与能力

危机管理能力是考验政府的一项重要指标，由于长期生活在和平状态，我国许多政府部门和公务员大都缺乏危机意识和危机管理能力，更没有建立危机应对机制。当ＳＡＲＳ突然袭来时，政府许多部门和人员先是听之任之，明显的缺乏责任感和危机感；后是惊慌失措，采取了不理智、不科学的应对措施，如封锁消息、封城、堵路之举，不仅加剧了民众的恐慌心理，而且还引发了各地的抢购潮和回乡潮，增大了疫情的控制难度。虽然后来采取了恰当而坚决的措施，摆脱和控制了危机，但政府缺乏危机管理能力和机制的问题却暴露无遗。

·公共管理与公共政策建设的欠缺

目前，医疗、工商、统计、公安等部门各自拥有一套数据，其中相当一部分是重合的基础数据，而这些数据在各部门间还没有实现有效共享，不仅造成了资源的巨大浪费，而且也妨碍了政府的统一管理与协调。因此，加强政府各部门间的有效合作，建立统一的政府信息化管理体系，对提高政府效率，应对各种社会风险和危机具有重要作用，必须加紧建设。

在ＳＡＲＳ产生、蔓延与控制过程的早期，由于新闻限制和政府部分官员对问题持否认态度，使这种信息不透明的现象造成了严重的后果。新闻管制使政府的公信力受到了严重伤害。４月中旬中央政府责令各地公开ＳＡＲＳ信息后，情况才发生了根本性的变化，可见，取消新闻管制，实现信息公开既是取信于民的最好方法，也是消除危机时的恐慌情绪和从众效应，防范和化解危机、稳定大局的重要途径之一。

·公民意识和民族忧患意识有待提高

ＳＡＲＳ危机也给中华民族带来了一场社会危机，在这场危机中许多官员和民众只顾本地区的利益、只顾个人利益的现象比比皆是：形形色色的地方保护主义泛滥、民工的盲目回流、大学生的肆意逃校、居民的人人自危以及各种荒诞谣言的迅速传播，以及生活方式落后，缺乏公共环境意识和公德意识等等，都使我们更清楚地看到了社会长期存在的种种弊病。

·缺乏完善的国家危机管理委员会和相应管理机制

美国、日本等国家已经建立起一套相当完善的危机管理体系，值得我们借鉴。