危机管理：倾听政府危机声音的关键

平川

SARS应该是最集中、全面反映我国危机管理机制方面缺陷的例子了，在本书中也多次引用了它，这并不是说，我们只在公共卫生安全方面存在问题，其实，这个问题存在于整个管理体制中。虽然国家已经在许多方面作了很大的努力，但缺陷还是存在的。在这里，我们通过一起矿难事故开始本章的内容。

2002年6月20日上午，黑龙江鸡西矿务局城子河煤矿西二采区发生特大瓦期爆炸事故，115人遇难。事后，国务院事故调查处理领导小组对此次事故做了深入的调查，结果认定，这是一起由于对通风系统管理不严，现场违规操作引发的责任事故，矿难发生前，鸡西矿业集团曾七次无视有关部门发出的停产整改通知，以致最终造成重大事故的发生。

在许多人的观念时里，煤矿业是一个高危行业，发生矿难不足为奇，其实这是一个误解，大部分产煤国如美国、英国、德国、澳大利亚等国已基本消灭了重大死亡事故，煤矿行业已成为相当安全的一个部门。而我国一次死亡10人以上的特大事故中，瓦斯爆炸就占90%以上。

是我国的技术不如人吗？不是。按照我国目前瓦斯防治能力和技术水平，只要把预防措施落到实处，完全有能力预防这类恶性事件。

那么，我国与其他国家的差距在哪里呢？在于我国在危机预防、应急、自救等方面的巨大漏洞。

以美国为例，政府已经形成了一套群策群力的救援系统。国家围绕煤矿生产先后制定了10多部法律，安全标准越来越严格。1977年的矿业安全和健康法，要求矿山安全和卫生署对所有地下煤矿每年至少进行4次检查，露天煤矿至少每年检查两次。一旦发现问题，有关部门将依法进行处罚直到关闭矿井，决不姑息。

在此值得一提的是，美国煤矿安全部门注重执法，矿主也注重按照安全操作规程办事。美国煤矿安全部门对惟利是图、违反规定生产的矿主惩罚严厉，针对不会导致重大人员伤亡的一般性违反规定的行为，每次每项的罚款也可达5.5万美元。曾经违反规定并承诺改正但不守信用的矿主将被加重处罚。可能引起伤亡事故和危害矿工健康的严重违规行为将被追究刑事责任。

另外，有关部门和公共媒体会通过各种方式和渠道分析事故原因，让所有人引以为戒，他们会公布详细的情况，并就如何避免类似事故发生提出建议，因特网上也可以看到有关事故情况介绍和示意图，以及如何防止类似事故发生的办法。在如此详细的工作之下，危机意识已经深入煤矿企业和民众心中。

反观国内，当事故出现后，政府总是能够很好地发挥从中央到地方的领导指挥作用，在最短的时间内调动一切力量，解决问题、消除影响。但基本上还是头疼医头，脚疼医脚，管理往往是纸上谈兵，政府和企业没有强烈的危机防范意识。鸡西煤矿惨剧发生的直接原因，就是因为鸡西矿业集团七次无视有关部门发出的停产整改通知。

放眼看来，中国社会普遍缺乏公民危机意识。在安定状态下生活久了的人们，容易把安定视为理所当然的事，而缺乏应对紧急事态的意识以及心理准备。然而危机一旦发生，恰恰需要人们具有良好的心理素质，团结一心，相互扶助，沉着应对。这要求政府要在全社会培养一种公民危机意识，而这正是中国社会较为薄弱的。

“解铃还须系铃人”，政府要想把危机意识培育在民众的心里，更多的是自己必须要有强烈的危机意识，而且在危机发生后要有及时的评估和正确的行动。因为，在政府危机中，政府才是真正的主角。一场“非典”以及其他危机事件，让我们看到，我们的政府在这方面确实存在着缺陷，最起码在政府危机的反应方面就是比较迟缓的，根本没有意识到危机可能带来的危害。如某些地方政府和部门在“非典”危机开始发生时，未能及时、积极地采取相应的有效措施，使得危机没有得到及时、正确的隔离与处理。导致某些部门和官员行动迟缓和意识不够的原因主要是自改革开放以来，一些地方政府和部门只是片面地把确保经济增长和社会政治稳定当作核心的政策目标，而没有把政府危机提到政府工作的核心议程上来，因此对危机疏于防范，当危机袭来时，只是片面地考虑到可能出现的负面影响，不采取积极主动的措施，从而在一定程度上导致了危机的扩散。(www.xing528.com)

越是在危机时刻，越是能显示出一个政府机构的整体素质和综合实力。培养这些素质和实力不是一蹴而就的，它需要我们的政府在日常行政工作中实实在在地做好基本准备工作，拥有解决大危机、大危害的思路。不能等到危机发生了才开始考虑如何处理危机。所有这一切都需要我们的政府必须把危机管理当作政府工作的一部分，而且是最重要的部分之一。

政府危机管理是立足于应付组织或社会突发的危机事件，通过有计划的专业处理系统将危机的损失降到最低的手段和策略。成功的危机管理能利用危机，使组织或政府在危机过后树立更优秀的形象，通过有效的危机管理，公众将会对政府有更深的了解，更大的认同，因此，在危机面前，政府需要成功的危机管理。

危机管理的概念源于企业，随着影响范围超过单一组织的危机性事件的不断发生，社会对政府应承担起危机事件管理责任的要求不断提高，政府危机管理的概念应运而生。虽然政府危机管理已经成为人们通用的概念，但到目前为止，还没有一个比较规范的政府危机管理概念。国外有关政府危机管理的研究虽然比较发达，已经达到了量化和模式化程度，但由于研究问题的传统不同，也没有形成明确的政府危机管理的概念。国内的情况更为复杂。有人认为，“政府危机管理是政府针对突发危机事件的管理，目的是通过提高政府对危机发生的预见能力和危机发生时的救治能力，及时、有效地处理危机，恢复社会稳定，恢复公众对政府的信任。”更多的人则是以列举事实代替概念界定。还有一些人索性对其不加以界定。

不论是为了对政府危机管理进行科学研究，还是为了有效地进行危机管理和建立完备的危机管理体系，明确、规范地界定政府危机管理的概念，都是极为重要的。根据危机事件的生成与演进的内在规律，国际上普遍认为，政府危机管理就是政府组织相关力量在监测、预警、干预或控制以及消解危机性事件的生成、演进与影响的过程中所采取的一系列方法和措施。

这一概念表明，政府危机管理至少包含如下几个方面的内容：

——危机管理贯穿于危机性事件发生、发展的全过程，即危机性事件的整个生命周期；

——在危机性事件形成、演进的不同阶段，即其生命周期的所有阶段，都要实施监测、预警、干预或控制以及消解性措施；

——危机管理不仅具有事前的预定方案（包括规则、程序、措施、资源等），而且应备有应急的快速反应机制；

——危机管理是政府管理的重要组成部分。

——政府危机管理过程是组织相关社会力量共同对付危机性事件的过程。

上述政府危机管理的概念和危机性事件的生成、演进与社会影响密切相关，因而也与危机性事件的特点和生成机制密切相关。这使得政府危机管理具有非程序化、风险与不确定性以及复杂性的特征。政府危机管理的这些特征决定了它与政府管理中的其他方面在管理方式、措施和机制上大相径庭。为了提高政府危机管理的效率与效果，必须坚持以提高危机监测、干预或防范和处理能力为核心，以科学研究、经验借鉴和管理创新为依托，以法制建设、危机意识宣传与教育、公众广泛参与为保障，以避免危机、最大可能地降低危机的危害为目标的原则，构建政府的危机管理体系。